Cet article propose une analyse de la situation et des perspectives politiques et économiques du Brésil fin 2023, treize mois après l’élection de Luiz Inácio Lula da Silva (« Lula »).

Il a été écrit pour l’Institut Français des Relations internationales (IFRI), qui l’a publié, dans une version plus longue, en janvier 2024. https://www.ifri.org/fr/publications/briefings-de-lifri/enjeux-politiques-bresil-apres-un-de-presidence-lula

1. Le Brésil fin 2023

Lula a été élu président de la République le 30 octobre 2022, après un second tour plus serré qu’attendu, avec 50,9% des suffrages exprimés, et seulement 2,1 millions de voix d’avance sur le président sortant, Jair Bolsonaro. Son vice-président est Geraldo Alckmin, issu du centre-droit. Cependant, lors des élections législatives menées simultanément, les partis soutenant Lula (Parti des Travailleurs – PT, PSOL, PSB, et au second tour PDT et Solidariedade) n’obtiennent qu’une minorité des voix et seulement 130 députés sur 513, et 8 gouverneurs d’Etat sur 27. Lula est investi pour un troisième mandat le 1er janvier 2023 mais, dès le 8 janvier, des milliers de partisans de Bolsonaro ne reconnaissant pas sa victoire envahissent le Congrès national, le palais présidentiel du Planalto et le Tribunal suprême fédéral (STF) et vandalisent les lieux. Après un certain flottement des autorités (pro-Bolsonaro) du district fédéral, les militants sont délogés le jour même par les forces de sécurité.

Les performances économiques du Brésil ont été convenables en 2023. Alors qu’en octobre 2022 le FMI n’anticipait qu’une croissance de 1%, celle-ci pourrait être légèrement supérieure à 3%. Les perspectives pour 2024 sont cependant beaucoup plus incertaines. L’inflation est revenue à 4,6% en décembre (par rapport à décembre 2022), permettant un début de décrue des taux d’intérêt, mais le taux directeur, le Selic, reste très élevé à 11,75%. Les comptes extérieurs sont eux aussi sains : le déficit courant sera inférieur à 2% du PIB, et est aisément financé par les investissements directs étrangers, permettant de maintenir les réserves en devises à un niveau élevé (340 mds USD), contribuant ainsi à la stabilité du real. Le seul point noir est le niveau du déficit des finances publiques : le gouvernement anticipait pour 2023 un déficit primaire de 1,3% du PIB, mais vient d’admettre qu’il sera plutôt de l’ordre de 1,7%, ce qui conduira, compte tenu de la charge d’intérêts sur la dette publique, à un déficit global supérieur à 7% difficilement soutenable.

Brésil : quelques indicateurs économiques

2. La politique économique : ce que voudrait Lula [1]

Le Lula élu en octobre 2022 n’est pas le Lula élu en 2002. Il a 20 ans de plus, mais surtout il a passé 580 jours en prison entre avril 2018 et novembre 2019, condamné par le juge Moro, de Curitiba, pour corruption dans l’affaire dite « Lava Jato »[2]. Il a toujours rejeté les accusations, et considéré qu’il s’agissait d’une manœuvre politique de la droite brésilienne pour empêcher sa candidature à l’élection présidentielle de 2018, venant après l’éviction, à ses yeux tout aussi contestable, de Dilma Rousseff en 2016. Lula veut donc toujours se voir comme un rassembleur, mais il est conscient qu’il a aujourd’hui face à lui une opposition beaucoup plus déterminée, représentant une partie de la population pour qui la haine du PT et de lui-même est la principale conviction politique, et dont une partie est, les évènements du 8 janvier l’ont montré, prête à tout pour revenir au pouvoir.

Ses objectifs ont toutefois peu changé, et restent plus sociaux que politiques : sa priorité est de sortir de la pauvreté une partie des 71 millions[3] de Brésiliens (33% de la population) qui la subissent. L’expérience de ses deux premiers mandats a convaincu Lula que cet objectif de réduction de la pauvreté pouvait être atteint en conjuguant une croissance forte et une politique de transferts directs vers la population la plus pauvre.

Les transferts directs et conditionnels (à la condition de revenu s’ajoutent notamment des obligations de scolarisation et de vaccination) ont surtout consisté en 2023 en un renforcement du programme « Bolsa Familia« , qui atteint près de 21 millions de familles (55 milllions de personnes) pour un montant total de 175 milliards de BRL (1,6% du PIB). Le programme d’aide au logement « Minha Casa, minha vida » a aussi été relancé. Ces programmes n’avaient pas été supprimés, mais seulement renommés par le gouvernement Bolsonaro (« Auxilio Brasil » avait remplacé Bolsa Familia, et « Casa Verde e Amarela » s’était substitué à Minha casa, minha vida) : ils étaient en effet considérés comme indispensables au soutien d’une partie de la population, et avaient même été considérablement étendus en 2022 dans la perspective des élections générales d’octobre[4].

S’il existe un consensus plus ou moins enthousiaste sur les programmes de transferts sociaux, la stratégie de croissance fait l’objet d’un débat bien plus vif. Pendant ses deux premiers mandats, Lula a bénéficié d’une conjoncture mondiale globalement porteuse (sauf en 2009) avec des prix des matières premières en hausse, et la croissance moyenne du Brésil sur la période 2002-2010 a atteint 4,1%. Le contexte international est aujourd’hui bien moins favorable, et le FMI, peut-être pessimiste, n’anticipe pour le Brésil qu’une croissance annuelle de 2% d’ici à 2028, qui n’apporterait qu’une contribution modeste à la réduction de la pauvreté. La tentation pourrait donc être forte pour Lula de chercher à mettre en œuvre une politique économique visant à accélérer cette croissance, dans une forme de « développementalisme ». Il convient ici de s’arrêter sur ce risque, et sur les accusations d' »étatisme » voire de « communisme » d’une partie de la droite brésilienne (et d’ailleurs : cf. Javier Milei). Les dernières ne sont pas sérieuses : on chercherait en vain, dans la pratique des deux premiers gouvernements Lula, quelque chose ressemblant à du « communisme », sauf à considérer que les transferts sociaux en sont une caractéristique (mais alors, Bolsonaro aussi ?). Quant à celles d' »étatisme », si elles étaient fondées dans le cas de Dilma Rousseff (2011-2016), elles sont beaucoup plus contestables dans le cas de Lula : la seule décision de ne pas privatiser Petrobras, annoncée quelques jours après la prise de fonctions de Lula, ne suffit pas pour le qualifier d' »étatiste »[5].

Notre conviction est que Lula est essentiellement pragmatique : il est favorable à toute politique susceptible d’accélérer la croissance et de créer des emplois. Son « égalitarisme » ne va pas beaucoup plus loin que la volonté de corriger des situations particulièrement injustes : ainsi les mesures prises par un gouvernement PT en faveur des employées domestiques (Dilma Rousseff, en 2012). Mais si des associations public/privé peuvent dynamiser l’économie brésilienne, par exemple en renforçant les infrastructures, il les approuvera[6]. Lula ne semble même pas avoir de « vision social-démocrate » de la société brésilienne, comme peuvent en avoir une partie des militants du PT, et en particulier son ministre des finances Fernando Haddad. Il ne semble ainsi jamais avoir envisagé de réformer des structures politiques pourtant corrompues et népotistes, même quand il aurait peut-être pu le faire pendant son second mandat[7], confiant dans le fait que ses talents de négociateur lui permettraient d’en gérer les tares. La réforme fiscale négociée avec le Congrès par son ministre des Finances est pour lui beaucoup plus un instrument pour « boucler les comptes » qu’un outil pour un peu plus de justice sociale.

Lula est en effet conscient des contraintes pesant sur les finances publiques. Quand il accède à la présidence le 1er janvier 2003, la dette publique atteint 76% du PIB, et en 2003 les intérêts sur cette dette représentent 9% du PIB, un prélèvement exorbitant et un transfert inacceptable à ses yeux vers les créanciers étrangers et la frange la plus riche de la population brésilienne. Il veille donc, aidé par une conjoncture internationale favorable et une croissance forte, à ce que les budgets dégagent un excédent primaire suffisant (en moyenne 3% du PIB sur ses deux mandats) pour faire baisser la dette publique, qui est d’ailleurs ramenée à 62% du PIB fin 2010. La dette publique atteint aujourd’hui 88% du PIB, gonflée par les politiques budgétaires laxistes de Dilma Rousseff et de Michel Temer et par la crise du Covid-19, et la politique de taux d’intérêt menée par la banque centrale conduit à des paiements d’intérêts de près de 6% du PIB en 2023. Lula et son ministre des Finances se sont donc engagés à revenir à un solde primaire nul en 2024 et un excédent primaire de 1% du PIB en 2026. Le marché ne croit pas à l’objectif pour 2024, et Lula lui-même a exprimé son scepticisme. Mais le retour à une politique budgétaire orthodoxe est une quasi-certitude, malgré l’obstruction du Congrès.

3. Les contraintes politiques : ce que Lula peut faire

Le Congrès brésilien, composé d’un Sénat et d’une Chambre des députés, est un obstacle sérieux à la mise en œuvre d’une politique économique, quelle qu’elle soit. Au-delà des difficultés spécifiques rencontrées par le gouvernement Lula face aux assemblées majoritairement conservatrices élues en octobre 2022, tout gouvernement se heurte à une pratique selon laquelle un grand nombre de parlementaires du « centrão« (littéralement : le « gros centre »), un ensemble de partis représentant des intérêts particuliers, sectoriels ou géographiques, n’accordent leur appui qu’en échange de financements qui leur permettent de renforcer leur base électorale, parfois géographiquement assez étroite. La pratique est ancienne : le premier gouvernement Lula avait mis en place le mécanisme du « mensalão » (les « grosses mensualités ») dans lequel certains parlementaires recevaient des paiements personnels réguliers en échange de leur appui. Il a été prolongé et amplifié (y compris pendant les gouvernements Rousseff et Temer) par le « petrolão » avec des financements apportés par Petrobras, qui bénéficiaient aussi aux partis politiques (dont mais pas seulement le PT). Certains bénéficiaires de mensalão et du petrolão ont été condamnés par la justice. La pratique a donc changé pendant le gouvernement de Jair Bolsonaro : l’appui des parlementaires est obtenu à partir de 2020 par la concession à certains parlementaires de « budgets secrets » (« orçamentos secretos« ) d’utilisation libre et non publique : le congressiste obtient de l’exécutif un transfert à une mairie contrôlée par un allié[8], et détermine son utilisation sans qu’aucun examen de l’intérêt de cette dépense ne soit réalisé; en outre, les biens et services ainsi achetés sont généralement surfacturés. Entre 2020 et 2022, 54 milliards de BRL (10 milliards d’EUR) ont ainsi été détournés du budget. Au total, l’orçamento secreto et ses dérivés sont peut-être moins illégaux que la corruption « simple » du mensalão et du petrolão, mais leur coût est in fine plus élevé, et leur impact économique plus négatif. Cette pratique a été condamnée par le STF en décembre 2022, mais elle s’est pourtant poursuivie pendant la première année du gouvernement Lula, sous la forme de « transferts ministériels ».

Cela a en particulier été le cas lors de l’examen de la réforme fiscale. En juillet 2023, le ministère de la Santé a accordé 17,9 millions de BRL pour un hôpital de Maceió (Alagoas) dont la directrice financière  est la cousine d’Artur Lira, député de l’Alagoas, président de la Chambre et principal organisateur et bénéficiaire du système de l’orçamento secreto[9]. Les parlementaires ont aussi exigé, pour accepter de voter cette réforme, des exemptions fiscales avec des justifications parfois étonnantes, en faveur de secteurs tels que l’hôtellerie, le football, et les professionnels indépendants (avocats, ingénieurs, comptables…). L’appui d’Arturo Lira a été encore plus couteux : il a demandé, et obtenu, la présidence de la Caixa Econômica Federal, une grande banque publique, pour un de ses protégés, et cela « à portes fermées » (« a portas fechadas« ), ce qui signifie qu’il a la maîtrise complète du personnel de la banque. La réforme a cependant été votée en novembre 2023, et apporte deux modifications majeures au système fiscal : un accroissement des recettes et une simplification. La réforme devrait en effet apporter à terme des recettes supplémentaires pour 1,5% du PIB, en réduisant des « niches » fiscales dont bénéficiaient certains fonds d’investissement, en durcissant la taxation sur les dividendes, et en éliminant les déductions connues comme les « intérêts sur fonds propres ». La simplification, bien reçue par les entreprises, consiste en un remplacement de cinq impôts sur la consommation (trois fédéraux – PIS, Cofins et IPI – et deux perçus par les états et les municipalités – ICMS et ISS) par une TVA en deux volets, l’un fédéral (CBS), l’autre local (IBS), à un taux moyen cependant très élevé (27,5%).

Les difficultés de la « gestion » des parlementaires illustrent la médiocrité de la gouvernance au Brésil. Si l’on se réfère aux World Governance Indicators de la Banque mondiale, le Brésil se situe certes, pour l’indicateur « Rule of Law » dans une position légèrement plus favorable que la Colombie, l’Argentine, le Pérou et le Mexique (en ordre décroissant), mais très loin de l’Uruguay et du Chili. Pour l’indicateur « Control of Corruption », le Brésil passe même derrière la Colombie et l’Argentine. En outre, la tendance est pour les deux indicateurs à la dégradation, les meilleurs résultats du Brésil ayant été obtenus dans les deux cas en 2010, à la fin du second mandat de Lula. Avec un peu d’optimisme, on peut espérer qu’il pourra à nouveau améliorer la perception du pays. Mais il est sur ce point dans une position bien plus difficile que lors de ses deux premiers mandats, étant lui-même considéré comme personnellement corrompu par la moitié des Brésiliens, même si la justice a annulé ses condamnations.

Le mandat de Jair Bolsonaro a donné un nouveau rôle politique à la justice brésilienne, qui pourrait devenir inconfortable. Elle n’est pas sortie indemne des abus des procureurs et juges de Curitiba dans la poursuite du justiciable Lula, et des atermoiements du STF lui-même dans le traitement de l’affaire. Elle a aussi tergiversé dans la condamnation de la pratique de l’orçamento secreto : elle l’a fait assez mollement, condamnant la pratique mais se gardant de mettre en cause les responsables l’ayant mise en œuvre. Peut-être est-elle réticente à endosser ce nouveau rôle politique de vigilance et de sanction des abus du Congrès. Le STF et le Tribunal Suprême Electoral (TSE) ont cependant eu la main plus ferme dans la condamnation (8 ans d’inéligibilité) de la mise en cause ex ante par Jair Bolsonaro de l’intégrité du processus électoral brésilien, et dans les lourdes peines de prison infligées à certains participants à l’invasion et au saccage des institutions de la capitale, le 8 janvier 2023, sans jusqu’ici mettre en cause les responsables de cette tentative de coup d’Etat.

Lula se représentera-t-il pour un quatrième mandat en 2026 ? Cela dépendra de sa propre envie (de son âge – il aura alors 81 ans – et de son état de santé), mais aussi de l’économie et des sondages. Si ces deux derniers, qui sont liés car le candidat alternatif le plus vraisemblable de la gauche est Fernando Haddad, le ministre des Finances, sont favorables, il pourrait alors choisir de se retirer et d’appuyer son ministre. Mais si les sondages sont adverses et si son état le lui permet, il pourrait être une nouvelle fois candidat contre le candidat de droite, qui pourrait être Tarcisio de Freitas, l’actuel gouverneur de l’état de São Paulo, ou Romeu Zema, celui du Minas Gerais. Le gouverneur de São Paulo prend grand soin de courtiser la droite bolsonariste, et manifeste à chaque occasion son respect pour l’ancien président, mais son éventuel accès à la présidence serait plus un retour de la droite traditionnelle conservatrice qu’un avatar du bolsonarisme et de ses excès.

 

Mots-clés : Brésil – Lula – Finances publiques – Corruption – Pauvreté

[1]     The Economist a publié le 30 septembre 2022 une longue interview de Lula, très éclairante sur ses intentions s’il était élu. https://www.economist.com/the-americas/2022/09/30/how-luiz-inacio-lula-da-silva-would-govern-brazil

[2]     La peine initiale de 9 ans et demi a été confirmée et aggravée (à 12 ans et un mois) par un Tribunal Régional Fédéral. Une demande d’habeas corpus est rejetée par la Cour Suprême Fédérale (Supremo Tribunal Federal – STF). Lula est à nouveau condamné en 2019 à 12 ans et 11 mois de prison, pour avoir « bénéficié d’avantages indus », peine confirmée par le STF, avant que celui-ci ne change d’avis en novembre 2019, en statuant que la prison était inconstitutionnelle tant que les recours n’étaient pas épuisés, puis en annulant en 2021 toutes les condamnations pour « incompétence du tribunal de Curitiba » et « partialité du juge Moro », entre temps devenu ministre de la Justice de Bolsonaro.

[3]     Le nombre de pauvres dépend du seuil de pauvreté retenu. Ce chiffre est issu de travaux de l’Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) de l’état d’Espirito Santo (https://ijsn.es.gov.br/noticias/dez-milhoes-sairam-da-pobreza-no-brasil-em-2022), qui se réfère aux seuils de pauvreté et pauvreté extrême de la Banque mondiale (respectivement 6,85 et 2,15 USD/jour aux prix de 2017), en les transformant en parité de pouvoir d’achat aux prix de 2022, ce qui correspond au Brésil à 665 et 209 BRL/mois. Sur la base de données officielles (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE), l’IJSN estime le nombre de pauvres à 70,9 millions (33% de la population) et de personnes dans la pauvreté extrême à 13,7 millions (6,4%). L’état le plus pauvre est le Maranhão (respectivement : 58,9% et 15,9%), et le moins pauvre le Santa Catarina (13,9% et 1,9%) qui est aussi le moins inégalitaire (avec un Gini de 0,419 vs. 0,518 pour l’ensemble du pays).

[4]     En 2022, 16,9% des familles brésiliennes ont bénéficié d’Auxilio Brasil, contre 8,6% en 2021.

[5]     Ce qui n’empêche pas que Lula, peut-être en raison de son passé d’ouvrier métallurgiste, peut avoir quelques marottes économiquement discutables, comme sa passion pour la construction au Brésil des plateformes pétrolières dont Petrobras a besoin. Passion qui ne semble pas partagée par l’entreprise : en mai 2023, son directeur de l’ingénierie exposait à Reuters son scepticisme sur l’intérêt de construire les coques des plateformes au Brésil.

[6]     Cf. interview de The Economist citée plus haut.

[7]     Dilma Rousseff l’a en revanche envisagé, et c’est sans doute une des principales raisons de la rébellion parlementaire qui a conduit à sa destitution.

[8]     Pendant la période 2020-2021, seulement 4% des orçamentos secretos ont été accordés à l’opposition (source : Estadão, 11/2/2022).

[9]     Sur les 7 premiers mois de 2023, 29% de ces transferts du ministère de la Santé ont été destiné à l’état d’Alagoas, dont la population représente 1,5% de la population totale du Brésil.

Jean-Louis Martin
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