Après une première partie consacrée aux perspectives de l’Europe, cet article reprend la partie de l’entretien avec Philippe Herzog consacrée à son expérience de la planification et aux leçons qu’il en tire pour les sociétés française et européennes d’aujourd’hui.

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JF : Tu gardes de tes premières années professionnelles une nostalgie profonde de la planification à la française des trente glorieuses. On pourrait discuter longtemps de son bilan et des facteurs de son déclin. Mais comment peut-on imaginer aujourd’hui, à la lumière de cette expérience qui s’éloigne, la renaissance de politiques publiques mobilisant des capacités prospectives ?

P.H : La planification française était une planification d’Etat, mais avec cette spécificité qu’elle était conçue et mise en place avec la société civile et les corps intermédiaires, lesquels disposaient, à l’époque, d’une base sociale très forte. Quand, en 1974, j’ai débattu avec Pierre Mendès-France, Jacques Delors, Albin Chalandon, à un moment où le risque de déplanification apparaissait, la première question posée, c’était : « la planification doit-elle être démocratique ? ». Les corps intermédiaires et, avec eux, le peuple pouvaient participer à l’élaboration de choix et de politiques donnant lieu à une programmation d’investissements publics. L’Etat y a renoncé en même temps qu’à la planification : c’est un lourd handicap aujourd’hui face à l’énorme besoin d’investissements de long terme pour changer le mode de croissance. J’ai vécu de près le début de la déplanification, quand le ministère des finances, logé encore rue de Rivoli à l’époque, a pris le pouvoir.

Je suis effectivement nostalgique de cette époque et je reprends à mon compte la formule de Claude Gruson : « Programmer l’espérance », une espérance populaire ! De Gaulle disait « une ardente obligation ». Voilà ce qui nous manque.

J.F : Tu donnes un rôle important à cette modification des rapports de force intra-étatiques.

P.H : Oui, l’appareil de planification avait des racines dans l’administration – comptable national, j’ai été délégué par l’Insee au Service des Etudes Economiques et Financières, ancêtre de la Direction de la prévision – mais l’administration d’Etat n’avait pas le pouvoir dans l’élaboration des Plans. Chalandon le regrettait et se voulait très clair sur ce point : le ministère des finances, directement confronté aux tensions conjoncturelles, devait selon lui prendre le pouvoir en quelque sorte. Ce qui fut fait dans les années 1970. Et l’Etat a démontré par la suite qu’il naviguait sans boussole entre les politiques conjoncturelles. Il a renoncé à l’ambition de forger l’avenir par des investissements de long terme répondant, comme au cours des Trente Glorieuses, à une stratégie de plein emploi, d’industrialisation, d’aménagement du territoire. Toutes ces composantes ont périclité en même temps. A cet égard, j’accuse les dirigeants politiques qui se sont contentés de prendre appui sur l’administration pour exercer un contrôle descendant sur l’économie, sans s’interroger sur le fait que cela empêche la société de se projeter vers le long terme.

J.F : Ce ne fut cependant pas un déclin instantané. Les plans télecommunications et nucléaire sont intervenus dans les années 1970, alors même que l’économie française se confrontait à des conditions extérieures considérablement modifiées.

P.H : La planification a en effet continué dans les années 1970, notamment mais pas seulement avec les plans d’équipement télécommunications et nucléaire, mais le changement s’annonçait dès 1974. A partir du milieu des années 1980 c’est l’arrêt de la planification, quand les vannes de la financiarisation de l’économie sont ouvertes et que le gouvernement, tel un apprenti sorcier, a donné un grand pouvoir aux marchés. Je fais le parallèle avec l’actualité d’aujourd’hui : le gouvernement sollicite le financement de l’investissement national par les plus fortunés et les investisseurs extérieurs. C’est typique du retournement de situation par rapport à l’époque de la planification.

Comment faire aujourd’hui ? J’observerai d’abord tout simplement que la planification n’est pas morte dans le monde. Les grandes firmes font de la prospective et planifient. Ce passage du pouvoir au secteur privé est impressionnant. Pour les nouvelles technologies, l’industrie financière permet à des firmes innovantes d’encaisser des pertes, sur une dizaine d’années, en comptant sur l’explosion ultérieure des profits. Le secteur privé réalise des investissements de long terme et les GAFA en sont un exemple spectaculaire. Mais on voit aussi des exemples remarquables de planification régionale. A Göteborg, en Suède, un plan régional élaboré collectivement a permis de régénérer la capacité d’emploi et de création de richesses à partir des années 1990. Le re-développement des Asturies en Espagne est aussi très intéressant. L’Allemagne n’a pas de planification officielle mais les relations sont tellement soudées entre les banques, les entreprises et les syndicats, grâce à la co-détermination, qu’elle dispose de facto d’une planification avec des bases régionales très fortes et leur concertation réciproque à l’échelle du pays. Avec l’industrie 4.0, l’Allemagne essaie de se projeter vers l’avenir en affrontant collectivement les enjeux de sa compétitivité. Sans parler de la capacité de planification et de développement à long terme de la Chine. Donc, la France n’a pas d’alibi pour sa démission, cette abdication à l’égard de la capacité collective dont elle disposait pour se projeter vers l’avenir grâce à un plan collectif.

Comment rebondir en France ? La question est difficile car elle est liée à la problématique de changement du modèle national, à la nécessité d’inventer des modes d’engagement et de gestion qui se réapproprient les enjeux économiques, sans les séparer des choix sociaux.

Dans le grand débat national en cours, les arbitrages mal posés entre la diminution des impôts et la priorisation des services publics enferment les gens dans les choix de redistribution secondaire. Les choix primaires portant sur la création d’emplois et de richesses font l’objet de réponses bricolées du pouvoir qui ne sont pas soumises à délibération collective. Le manque de création d’emplois, la stagnation de la productivité, l’allocation de l’épargne à l’investissement sont des questions majeures qui ne sont pas posées collectivement. Commençons par nous emparer de ces enjeux de régénération de l’économie et de la compétitivité dans les régions et les entreprises, y compris en allant vers une co-détermination comparable à celle qui a fait la force de l’Allemagne ou des pays scandinaves.

Nous n’y arriverons cependant pas seuls, dans une économie mondiale pleinement globalisée où la compétition règne. Aujourd’hui, les Européens manquent de stratégie collective, comme par exemple pour l’appropriation du numérique : l’Europe est dépendante des super-puissances et des GAFA pour le traitement de données vitales pour l’industrie et l’emploi. Sans stratégie européenne commune de développement et de compétitivité industrielle, la France n’arrivera pas à s’en sortir. Pour s’extraire de la financiarisation et faire des choix de long terme en matière d’investissements publics, le territoire européen sera le laboratoire des solutions.

J’insiste sur l’enjeu financier: confier notre capacité d’investissement à une finance liée principalement aux marchés financiers, c’est choisir la myopie à l’encontre d’une vision publique du long terme. Il faudrait demander au Président Macron : « donnez-nous les chiffres de la durée d’engagement des investisseurs financiers dans nos entreprises ! ». Ces investisseurs ne sont pas les premiers de cordée. Ils font régner aujourd’hui la liquidité, en pouvant se défausser facilement d’engagements dans des investissements qui ne s’avèrent pas assez rentables, alors que les investissements de long terme supposent une prise durable de risque qu’il faudrait partager. Quand les Romains construisaient les infrastructures qui ont duré plus d’un millénaire, ils ne visaient pas la rentabilité financière !

J.F : La belle période de la planification à la française a été soutenue par une réflexion économique pluraliste, animée par diverses écoles de pensée. Par rapport à cette période, tu considères qu’il y a eu à la fois une sorte de chute de l’économie politique vers des sciences économiques plus compartimentées, mais tu considères aussi que les travaux d’économie industrielle de Jean Tirole, pour prendre un exemple, sont dans la continuité de Maurice Allais.

P.H : Je te remercie de me pousser dans mes retranchements, en m’incitant à dire comment je me situe par rapport aux économistes français. Il y a beaucoup de travaux intéressants. Quand j’étais rapporteur au parlement européen sur les services publics, l’enjeu était de savoir comment préserver notre capacité de choix de services publics dans un univers européen hyper-compétitif, où les règles de la concurrence ne prenaient pas en compte la spécificité des activités d’intérêt public à rendements croissants, explorées par Maurice Allais. J’avais besoin de références théoriques mises à jour dans les domaines concernés. A cet égard, Jean Tirole a mérité son prix Nobel : quand on cherche comment réguler les marchés actuels, on va voir de son côté. Tirole est inspirant pour répondre à des questions telles que les trade-off à arbitrer entre intérêts publics et intérêts privés, en observant les défaillances de marché qui font obstacle à la réalisation du bien commun. Mais son biais profond est de toujours préférer confier la régulation à des agences publiques et à de bons experts, méfiant qu’il est à l’encontre de toute intervention politique. Au contraire, en matière de politique macroéconomique et financière, dans un contexte marqué par la financiarisation de l’économie et de ses cycles, les travaux précieux de Michel Aglietta appellent une réflexion sur le rôle du politique dans la conception des investissements publics avec une stratégie de long terme.

Mais les travaux des économistes – théoriciens et experts – ne peuvent être appliqués tels quels. Les sociétés ne sont pas neutres. Leurs expériences, leurs cultures et préférences collectives, leurs critères de gestion et d’organisation, notamment en matière de choix publics jouent un rôle majeur. Ce que les économistes ne prennent pas assez en compte, c’est la réalité anthropologique des sociétés telles qu’elles sont et le fait qu’elles vivent dans des systèmes technologiques et institutionnels extrêmement prégnants, qui matricent les rapports et les choix socio-économiques. L’anthropologie du travail et de la politique fait trop défaut chez les économistes. Ainsi, il est impossible de faire des choix économiques se voulant rationnels sans prendre en compte le fait que l’effectivité de leur réalisation est entravée en France par une hyper-administration inhibant l’implication de la société civile.

Dans notre pays hyper-administré, ignorant la cogestion dans les entreprises, les tensions entre les employeurs et les employés, entre l’Etat et le « peuple », compromettent gravement la faculté d’investir à long terme. L’appareil d’Etat veille constamment au contrôle des comportements, mais il n’est pas capable d’élaborer par lui-même les choix de long terme. La société ne sait plus se projeter vers l’avenir. Les économistes doivent s’interroger sur les limites de pertinence de leur rationalité. Tirole et Aglietta se réfèrent tous deux à John Rawls comme théoricien des principes rationnels d’un contrat social. Mais que dit Rawls ? Il faut selon lui imaginer des sociétés où les individus sont placés sous un voile d’ignorance pour qu’ils choisissent les fondements d’un régime juste.

J.F : C’est une expérience de pensée, le voile d’ignorance…

P.H : Mais elle est purement fictive ! Placés sous ce voile, selon Rawls les individus choisiraient une égalité d’accès aux biens publics premiers – éducation, marché du travail, santé – dans l’ignorance de leurs situations sociales. Mais dans la réalité ce principe ne sert à rien parce qu’il n’y a jamais de voile d’ignorance. Les individus ne sont ni ignorants ni incapables, leurs liens sociaux sont défaits, mais ils doivent pourtant interagir pour forger une conscience du bien commun.

J.F : La floraison, à l’échelle mondiale, des théories économiques de la justice est passée par d’autres auteurs, plus attentifs aux réalités humaines, comme Amartya Sen, dont les idées portent sur le développement des opportunités et des capacités des personnes.

Tout à fait. Amartya Sen, c’est beaucoup mieux que Rawls, même s’il reste encore dans un registre strictement rationnel. En fait les gens cultivent des valeurs et des convictions qui sont du registre de la foi, de la confiance en l’avenir. Pour une conception de la justice qui a fait souche en Occident, il faut remonter à Jésus-Christ : une société juste est celle qui élève les pauvres, qui inclut les exclus, et qui rabaisse les puissants. En matière de règles d’éthique le rationalisme kantien a des qualités, mais sa règle d’or, « ne fais pas à autrui ce que tu ne voudrais pas qu’on te fasse à toi-même », reste bien faible. La responsabilité et l’amour d’autrui sont des valeurs ancestrales beaucoup plus fortes. Je suis plus intéressé par le personnalisme, par exemple, et par le philosophe juif Emmanuel Levinas qui appelle chacun à assumer la responsabilité d’autrui. Ce sera au cœur de l’éthique du XXIème siècle. J’ai passé ma vie à essayer de réhabiliter les biens publics et de créer des biens publics européens, sans que John Rawls m’ait aidé ! Il ne dit rien de la substance de ces biens, ni de la manière de faire société avec eux. Par rapport à l’économie politique classique, la science économique contemporaine s’est souvent déconnectée des sources spirituelles et anthropologiques. J’apprécie que des économistes comme Douglass North démontrent qu’on a besoin d’une connaissance intime et d’une théorie concrète des institutions parce qu’elles interfèrent avec l’économie. En France, Jean-Jacques Laffont s’efforçait de comprendre les institutions dans la tradition d’Herbert Simon, théoricien remarquable des organisations qui n’a pas été assez diffusé en France. A titre individuel, les économistes font des choix politiques, mais sont trop peu impliqués dans les mouvements de sociétés civiles à la recherche du bien commun.

J.F : La planification française a été non seulement une planification d’Etat mais elle a été très jacobine et ce n’est pas sans conséquences jusqu’à aujourd’hui. L’aménagement du territoire a eu ses rigidités ! Que pourrait être une planification davantage girondine qui permette l’expression des potentialités des territoires et leur développement endogène ? Michel Rocard entendait « décoloniser la province »…

P.H : J’ai connu Michel Rocard très girondin, extrêmement critique du mode de conduite de la Révolution française, qui ne voulait rien voir entre l’Etat et les individus : elle a éradiqué la capacité à former des collectivités locales et régionales capables de bâtir leur avenir sur le terrain. Cette question a deux dimensions, politico-institutionnelle et économique. Il y a d’abord la question de la participation, en carence dans un pays resté enfermé dans un Etat jacobin.

Nos institutions portent encore la marque napoléonienne et les réformes de décentralisation sont en échec. Ainsi aujourd’hui il a fallu des mouvements sociaux tels que les gilets jaunes pour obliger à voir la déshérence des périphéries du territoire national et la fragilité croissante de couches moyennes qui vivent là. La verticalité des institutions et les carences des corps intermédiaires contribuent à cette dépossession. Les syndicats ont trop privilégié la négociation centrale avec l’appareil d’Etat alors que les gens auraient besoin d’appuis pour s’organiser dans les entreprises et les régions afin de s’approprier les défis de la gestion et d’élaborer une économie de proximité. Quand je disais, au sein du PCF, qu’il fallait des politiques portuaires régionales, je soulignais que les syndicats à Boulogne, Calais, Dunkerque se faisaient concurrence dans des luttes non coordonnées pour maintenir l’activité locale. Mais les dirigeants du parti me répondaient qu’il y avait surtout besoin d’une grande politique maritime d’Etat. Une décentralisation réussie doit permettre la mise en place de capacités régionales d’élaboration et de mise en œuvre d’investissements d’intérêt commun. Des concertations interrégionales et nationales doivent avoir lieu pour que les grands réseaux – transports, universités, et autres – forgent une cohérence dynamique à l’échelle du pays, au lieu de tout ramener au centre, c’est-à-dire à Paris. Les collectivités régionales doivent pouvoir construire aussi des coopérations transfrontières. Celles-ci sont le plus souvent en jachère. Si les carrières politiques se focalisent toutes vers l’exercice du pouvoir d’Etat central, c’est en contradiction avec le besoin de mobiliser les forces vives du pays et de partager les responsabilités.

Je pense aussi que confier à un seul homme, qui sera élu président de la République, le pouvoir de programmer notre avenir à notre place est absurde.

En ce qui concerne la dimension économique, l’heure n’est plus aux grands programmes d’Etat descendants. Le secteur privé dispose d’une intelligence cruciale en matière d’investissement, mais qui répond aux intérêts privés. Or, en dehors des investissements sociaux, régionalisés mais soumis au contrôle central, l’Etat n’est plus un investisseur. C’est une abdication. Dans un nouveau régime de croissance répondant aux impératifs écologiques et du bien-être, il y a besoin d’investissements publics humains et productifs qui appellent un nouveau rôle des collectivités publiques, non pas à la place du privé mais en coopération étroite avec lui. Ce sera une nouvelle économie mixte. Une telle stratégie devra mettre en place trois types d’écosystèmes interdépendants :

  • un écosystème industriel articulant recherche-formation-innovation-production, afin de relocaliser ou créer des chaînes de valeur entre les idées et la production. On sait qu’en France l’offre de formation professionnelle et continue pour le développement des compétences est déficiente. D’autre part alors que nous disposons, en Ile-de-France, en Rhône-Alpes ou ailleurs, de pôles de recherche importants, le développement et la production ne suivent pas : les grandes firmes préfèrent produire à l’étranger, la France n’a pas mis en place des filières de production durables. Faute d’universités technologiques accompagnant le développement des porteurs de projets, les petites entreprises ont le plus grand mal à grandir et les start-up partent à l’étranger.
  • un écosystème de relations socio-industrielles, pour que ces infrastructures et filières de développement prennent vie. Par exemple, pour l’appropriation du numérique, il y a nécessité d’infrastructures de proximité et de réseaux permettant de traiter en pleine maîtrise les données qui nourriront les applications industrielles, alors qu’aujourd’hui les données sont livrées aux GAFA : c’est une démission.
  • un écosystème financier qui impulse la transformation de l’épargne et des autres ressources financières en investissements, afin d’accompagner les porteurs de projets industriels et d’organiser le partage des coûts et des risques associés aux investissements de long terme.

Nous sommes confrontés à la nécessité d’une stratégie industrielle qui fasse appel à la compréhension et à la volonté de la société tout entière. J’observe que dans le Grand débat national, au début 2019, en dehors des questions du pouvoir d’achat et des modalités institutionnelles de la démocratie, l’emploi et l’économie ont été totalement négligés. Les Etats-Unis, la Chine, les grandes sociétés multinationales ont conquis des positions de monopole dans les chaînes de création de valeur désormais mondialisées. Certaines de ces chaînes devront être brisées, mais il s’agit surtout de relocaliser les activités dans des écosystèmes locaux, régionaux et nationaux. Il ne doit pas s’agir d’une dé-mondialisation brutale mais d’une recomposition.

L’Europe est un territoire pertinent pour rétablir une maîtrise collective, non pas dans le seul intérêt de l’Allemagne (qui désormais aura besoin de coopérations car sa puissance industrielle est menacée) ou de la France, mais en incorporant tous les pays européens. A cet effet une sorte de division intracommunautaire du travail est nécessaire, avec une volonté politique de consolidation de la cohésion sociale et territoriale. Ce n’est pas par l’imposition de règles uniformes qu’on obtiendra cette cohésion, il faudra en passer par des coopérations renforcées.

Actuellement les Etats européens cultivent des intérêts nationaux divergents en matière industrielle, et les plus forts défendent leurs « champions » nationaux. Les asymétries de puissance sur un marché livré purement et simplement à la concurrence divisent profondément les Européens. Une politique industrielle européenne devra reposer sur des coopérations entre les acteurs de terrain – entreprises et régions – pour générer une cohésion du territoire européen, au lieu que s’aggravent les différences de puissance entre le centre et les périphéries. Comment ne pas déplorer le fait que des pays d’Europe, en particulier ceux d’Europe orientale, connaissent une hémorragie de leur population active jeune, en partance vers l’Allemagne ? Cette question d’une division intra-communautaire du travail prend tout son sens aussi dans la zone euro. Par exemple, au lieu d’investir massivement dans l’énergie solaire chez eux, les Allemands auraient dû la développer en Grèce. Je le répète, l’Allemagne ne pourra plus se passer de coopérations intracommunautaires parce que son modèle industriel est menacé dans la nouvelle compétition mondiale à l’heure du numérique. Faire valoir la nécessité d’une concertation planifiée des choix industriels régionaux et nationaux en Europe, ce pourrait annoncer un nouvel âge de l’ambition planificatrice.

* « D’une révolution à l’autre – Mémoires » de Philippe Herzog, éditions du Rocher

Jacky Fayolle
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