Les immigrés ne représentent qu’un peu plus de 10 % de la population européenne. S’y ajoutent moins d’un million de demandeurs d’asile. Le bruit politique et médiatique en relation avec ces personnes est sans commune mesure avec leur importance numérique. Il importe de comprendre que la relative impuissance de l’UE en matière migratoire résulte de deux faits majeurs. Le premier est l’absence de politique communautaire en la matière. En effet les Etats considèrent comme essentielle toute prérogative liée à la citoyenneté. Il en résulte, second fait, une grande diversité des politiques migratoires dans les Etats membres. Cependant des mécanismes de coordination et d’incitation à la convergence de ces politiques ont été mis en place, ainsi qu’à l’épreuve, lors de crises récentes.

Un résident de l’UE sur neuf n’est pas né dans son pays de résidence

L’UE comptait au 1er janvier 2017 (dernières données publiés par Eurostat) 512 millions d’habitants dont 57 millions sont des immigrés au sens « international » du terme (il s’agit de résidents nés dans un autre pays que celui de résidence), soit 11 %. Parmi ces immigrés, 37 millions sont nés dans un pays hors Union européenne à 28 (UE 28), soit 7 %. Ces moyennes ne rendent pas compte de l’extrême diversité des situations par pays. Le Luxembourg compte 45 % d’immigrés, la Pologne 1,7 % (et la France 12 %). La Suède compte 12 % d’immigrés non communautaires, la Slovaquie 0,6 % (et la France 8 %). Environ deux tiers des immigrés sont non communautaires, cette part étant sensiblement plus importante en France et aux Pays-Bas, moins importante en Belgique et en Autriche.

L’UE n’est pas une grande zone d’immigration, en comparaison des autres pays développés

Cette diversité conduit à considérer l’immigration dans une perspective plus large. D’abord, la part des immigrés dans le monde dépasse de peu 3 %. Des pays comme le Luxembourg, et depuis assez récemment les pays nordiques, accueillent une immigration importante, plutôt bien intégrée sur le marché du travail. Certains pays sont au contraire encore quasiment fermés, notamment les pays du centre et de l’Est de l’Europe, que l’on rapprocherait sur ce sujet du Japon. Les premiers se rapprochent des grands pays d’immigration (Australie, Canada, Etats-Unis, mais plus encore actuellement des pays de la péninsule arabique). La notion d’immigration dépend de la notion de frontière et celles-ci changent au cours du temps. Selon que l’on distingue ou non les immigrés communautaires des autres, en raison du principe de libre circulation des personnes, la part des immigrés chute de 11 % à 7 %. Si l’on tenait compte de toutes les mobilités intérieures, l’analyse serait très différente : par exemple, la Chine compte à elle seule autant de migrants intérieurs que l’on compte de migrants dans le monde… Pour en revenir à la situation de l’UE, les pays baltes accueillent une part de plus de 10 % d’immigrés, anciens ressortissants de la défunte URSS.

Les politiques migratoires reposent d’abord sur des critères juridiques

L’approche précédente est essentiellement démographique. Les politiques se fondent davantage sur des critères de nationalité, car la citoyenneté du pays de résidence ouvre des droits spécifiques. Le projet européen porte nombre d’originalités, parmi lesquelles une citoyenneté européenne, qui entraîne la liberté de circulation et d’installation pour ce qui concerne le sujet des migrations. Approches démographique et juridique se recouvrent mal. Les citoyens du pays de résidence ou d’un autre pays de l’UE ne font guère l’objet de politiques migratoires. Ils circulent et s’installent librement, qu’ils aient acquis une citoyenneté d’un pays de l’UE dès la naissance ou par naturalisation. En revanche, la migration des personnes non communautaires est assez strictement régulée. On ne compte que 22 millions de résidents n’ayant pas la nationalité d’un pays de l’UE 28, soit environ 4 % du total. Certains ne sont pas des immigrés au sens démographique (personnes nées dans le pays de résidence, mais de parents étrangers, si le droit national ne comporte pas de possibilités d’acquisition par « droit du sol »).

Si la nationalité est « structurante », cela est loin d’être le seul de ces critères

Si l’on examine les flux d’immigration annuels de ces dernières années, le tableau se diversifie encore. Rappelons que ces flux sont traditionnellement décomposés en migrations économiques, humanitaires et familiales. Cela renvoie à la législation de chaque pays, qui définit ces notions et accorde les permis de séjours. Pour ne rajouter qu’une complexité (importante) à ce tableau, circulation et installation sont des notions bien distinctes. On ne compte pas comme immigrés les touristes ou autres voyageurs d’affaires (cependant soumis à visas s’ils sont non communautaires). La frontière (!) est encore plus difficile à apprécier dès qu’il s’agit des mobilités estudiantines. Non comptés comme immigrés car n’ayant pas (tous) vocation à s’installer, les étudiants étrangers font cependant l’objet d’une grande attention de la part des politiques. Ce phénomène de « brain drain » se rapproche de politiques attractives pour les travailleurs très qualifiés par exemple.

L’UE a enregistré environ 2 millions de nouveaux résidents en 2017, originaires d’un pays hors UE 28 et autorisés à résider plus d’un an. Le motif d’entrée est le plus fréquemment le motif familial (40 %), puis économique (25 %), enfin humanitaire (15 %), des motifs divers représentant le reste. Cette répartition change peu au cours du temps et des pays, étant plus sensible à des définitions juridiques locales qu’au statut socio-économique réel des personnes concernées.

 De toutes façons, ce qui préoccupe le « grand public », c’est la « crise de l’asile »

Les bouleversements géopolitiques de ces dernières années ont sensibilisé beaucoup de citoyens au sujet des demandeurs d’asile. Les demandeurs d’asile ont un statut particulier : ils n’ont qu’une autorisation provisoire de séjour, le temps que leur demande d’asile soit acceptée (ils seront alors comptés comme migrants humanitaires) ou rejetée (ils devraient alors quitter l’UE 28, mais c’est assez loin d’être le cas). La demande d’asile relève des politiques migratoires mais les demandeurs ne sont pas des immigrés.

De 2012 à 2014, la demande d’asile adressée à l’UE 28 a augmenté, passant de 0,3 à 0,6 million. La rupture est forte en 2015, avec 1,3 million de demandes, le fléchissement s’amorce ensuite : 1,25 million de demandes en 2016 puis 0,7 en 2017 (les données de 2018 devraient être proches de celles de 2017). La crise de 2015 concerne divers pays, l’Allemagne, la Suède, l’Autriche et la Hongrie essentiellement. Les origines des demandeurs sont surtout moyen-orientales. Hormis l’Allemagne, les pays cités restreignent la possibilité de demander l’asile dès 2016, tandis que l’Italie et la Grèce voient affluer des demandeurs d’asile, plutôt africains. L’afflux de l’automne 2015, avec une médiatisation intense, est resté dans les esprits.

La politique migratoire est un ensemble de « sous-politiques », que l’on décrit ici à grands traits

Ces politiques relèvent d’abord de la « police », soit de la gestion des entrées suivant le motif (économique / familial / humanitaire) et des politiques de contrôle (conduisant à des refus) d’entrées. Il y a généralement des politiques d’intégration (l’exception française veut que l’on parle plutôt d’accueil) destinées à faciliter l’installation et l’insertion dans la vie économique et sociale des étrangers admis au séjour. On donnera l’exemple de cours de la langue du pays d’accueil, attribués ou facilités dans de nombreux pays. Ces politiques restent généralement modestes, assez souvent confiées à des autorités locales ou à des organisations non gouvernementales, donc très diverses. Les politiques migratoires incluent encore les règles et dispositifs d’attribution de la nationalité du pays de résidence. Assez fréquemment, et c’est le cas en France, la politique migratoire inclut un ensemble d’actions et de relations avec certains pays d’origine des migrants.

Ces politiques n’incluent que rarement les dispositifs d’intégration

En revanche, les politiques migratoires n’incluent que très rarement des dispositifs facilitant l’insertion socio-économique des descendants (nés dans le pays d’accueil, souvent de nationalité de ce pays) d’immigrés. Compte tenu de la forte croissance de ces populations et de leurs difficultés spécifiques, il y a là une « lacune » potentiellement problématique. On voit la conséquence de l’approche fondée sur la nationalité : des politiques d’intégration, davantage tournées vers des immigrés installés depuis plusieurs années et à visées sociales (emploi, éducation santé, …) sont rarement mises en œuvre.  Or, le débat public fait souvent ressortir des réticences ou des rejets de l’immigration liés au défaut d’intégration des populations allochtones installées depuis de nombreuses années.

Elles concernent cependant les étrangers sans droit (définitif) au séjour

On ne parle jusqu’à présent que d’immigration légale. Un ensemble de politiques destinées à lutter contre l’immigration illégale existe également : reconduites d’étrangers en situation irrégulière, prévention et sanction de filières d’immigration illégale notamment. Dans l’entre-deux, se situent évidemment les politiques de gestion de la demande d’asile. Le demandeur d’asile n’est pas un immigré (puisqu’on ne sait pas encore s’il va rester). Il peut obtenir le statut de réfugié suivant la convention internationale (« de Genève ») ou un statut équivalent, mais spécifique au pays d’accueil. Il devient alors immigré humanitaire.

La politique migratoire de l’UE n’existe pas…

Une grande diversité de situations existe dans les différents pays de l’UE, pour chacune de ces sous-politiques. En effet les Etats membres restent souverains en ces matières. Cette diversité est accrue du fait que, dans certains pays, certaines de ces sous-politiques sont confiées à des instances infra-nationales. Généralement, les politiques de gestion et de contrôle des entrées relèvent du ministère de l’intérieur, mais il est assez courant que les sous-politiques d’intégration relèvent des ministères sociaux (emploi, affaires sociales, …), l’attribution de la nationalité du ministère de la justice, les mesures bilatérales ou multilatérales du ministère des affaires étrangères, etc. Ces répartitions de prérogatives sont variables dans l’espace, mais aussi dans le temps, en fonction des orientations politiques de l’Etat membre. Il arrive enfin, mais c’est assez rare, qu’un ministère de l’immigration chapeaute les différentes politiques.

Toutefois, différents mécanismes de coopération voire de coordination se sont mis en place. De l’avis général, la « politique migratoire » de l’UE n’est pas satisfaisante, mais ne demande-t-on pas trop à une politique qui n’existe pas … ?

… mais on la rencontre fréquemment

Au niveau européen, la direction générale des affaires intérieures (de la Commission européenne) assure notamment un rôle d’animation, de coordination et de proposition en matière de politiques migratoires. Ces actions s’appuient sur une mise en réseau. Le réseau européen des migrations rassemble quelques personnes sises dans les administrations nationales, dans chaque pays. Cela facilite les échanges d’informations, fait émerger les bonnes pratiques et maintient une veille sur ces sujets. La Commission européenne s’appuie beaucoup sur divers « think tanks », l’OCDE en premier lieu, ou des instances dérivées telles que le GDISC (general directors of immigration services conference). Les pays de l’espace économique européen hors UE, soit la Suisse, la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein bénéficient d’accords spécifiques et sont des pays comportant une population immigrée importante. Ils participent à diverses instances (dont le GDISC). L’OCDE rassemble un grand nombre de pays majeurs en termes d’immigration et produit nombre d’analyses et de recommandations basées sur l’expérience, tant dans le domaine économique que politique.

La Commission européenne rassemble un grand nombre de données statistiques, et, en coopération étroite avec l’OCDE, les diffuse et les analyse, après d’importants travaux d’harmonisation. Une agence, Frontex,  a pour mission de coordonner l’information et les actions relatives au franchissement illégal des frontières extérieures de l’UE 28. Une autre agence, l’EASO (European asylum support office) rassemble les représentants des Etats membres et vise à coordonner les actions de ceux-ci en matière d’asile. Il convient de noter qu’une difficulté majeure ressort du constat que les frontières sont au Sud (Grèce, Italie, …) alors que les capacités d’accueil ont davantage été développées dans les pays plus septentrionaux de l’UE. Le « mécanisme de Dublin » illustre très bien ces contradictions et difficultés, en lien avec la « crise » de 2015, fait majeur des cinq dernières années.

La crise de 2015 n’a pas eu lieu …

En 2015, il semble qu’une crise majeure de l’asile se soit produite. Cela s’observe surtout via les statistiques de demandes d’asile, déjà décrites. Il est paradoxal que les printemps arabes n’aient produit que peu d’émigration issue de l’Afrique du Nord (Tunisie, Libye, Egypte) en dépit de revendications démocratiques finalement non ou mal satisfaites, au tournant des années 2010. En revanche, la déstabilisation géopolitique d’un espace immense, incluant la Syrie, mais concernant assez largement l’Afrique subsaharienne, produit des courants migratoires encore conséquents aujourd’hui. En 2015, du fait de la guerre en Syrie, un nombre important de « réfugiés » gagne l’Europe, par l’Est et le Sud, chemine via l’Europe centrale vers les pays réputés « ouverts » à cette forme d’immigration, Suède et Allemagne en premier lieu. Ces deux pays affichent d’abord une volonté d’accepter de nombreux demandeurs d’asile, conformément à une tradition humanitaire mise en place depuis les années 1990 en Suède, de façon peut-être plus intéressée en Allemagne, où la faiblesse démographique est préoccupante. De fin 2015 à mi 2016, l’Allemagne se pose en capacité d’intégrer (« Wir schaffen das ») plus d’un million de réfugiés. La Suède se referme bien vite.

… sauf dans les pays de transit et en Allemagne

Les pays « en première ligne », soit les pays balkaniques dont la Grèce, devront gérer un afflux de demandeurs d’asile hors de leurs capacités d’accueil. C’est ainsi que des coopérations sous l’égide de l’EASO ont eu lieu. Tandis que ces aides se mettent en place, des négociations se tiennent pour répartir les demandeurs dans les différents pays (qui échoueront pour l’essentiel). Puis un accord se construit pour que la Turquie se charge (la pression de son premier partenaire économique, l’Allemagne n’ayant pas été négligeable…) de gérer comme Etat tampon les flux des « réfugiés » syriens.

Il convient de noter que la crise de 2015 a surtout concerné l’Allemagne, destination finale des demandeurs, et les pays de transit (les pays balkaniques, dans et hors de l’UE) pendant environ un an. L’accord UE-Turquie a été un succès mais la demande d’asile se situe maintenant à un niveau plus élevé qu’avant la crise, largement alimentée par l’instabilité géopolitique en Afrique. On relève encore que la France n’a été que marginalement impactée par cette crise.

Pourquoi « Dublin » est le pire système à l’exclusion de tous les autres

Le principe des accords de Dublin semble simple et de bon sens : c’est à l’État où la première demande a été adressée qu’il revient d’accorder ou non l’asile (soit un statut d’immigré humanitaire, « réfugié » au sens du Haut commissariat aux réfugiés ou un statut national équivalent). La configuration géographique de l’UE met à mal le principe de bon sens et les accords de Dublin, marginalement amendés au fil du temps (le dernier accord, dit de « Dublin III » date de 2013), sont très contestés. Notamment, le mécanisme suppose une identification des demandeurs puis un transfert (la « réadmission ») si le demandeur a été enregistré au préalable dans un premier pays d’accueil. Ce mécanisme était peu effectif avant 2015. Il a pris de l’ampleur depuis. En pratique, on lui reproche de dissuader de potentiels demandeurs d’effectuer les démarches dans le pays où ils arrivent s’ils veulent rejoindre un autre pays (par exemple, un Nigérian arrivé en Italie, tout en souhaitant se réfugier en Angleterre, car il est anglophone). Ce mécanisme crée alors des clandestins et génère précarité pour les migrants, et nombre de difficultés pour les autorités des pays de premier contact ou de transit. La « jungle » de Calais ou plus récemment les actions d’activistes comme Cédric Herrou en sont les symptômes les plus marquants. Cependant, aucun mécanisme alternatif n’a pu être envisagé.

Conclusion

Le débat politique accorde une large place aux sujets d’immigration. Plus précisément, dans quelques pays, une part importante mais minoritaire de la population juge essentiels les sujets d’immigration au point de voter pour des partis dont le programme fait une large part à la lutte contre l’immigration. Un enjeu des élections européennes sera bien sûr de « compter les forces en présence », soit de mesurer la popularité des partis « xénophobes » (pris ici au sens très atténué d’une simple réticence à accueillir les étrangers). Un afflux très important, mais loin d’être inédit (crise des « boat people » des années 1980, guerres balkaniques des années 1990) a eu lieu en 2015-2016, exacerbant les tensions politiques, loin d’être apaisées à l’approche des élections de 2019.

Toutefois, il est peu probable qu’une politique migratoire commune voie le jour dans les années à venir. L’attribution de la citoyenneté et le droit au séjour restent des prérogatives souveraines. La crise de 2015 a montré malgré tout que des mécanismes de solidarité sont dans l’intérêt de tous les Etats membres. De grand progrès pourraient être accomplis en renforçant l’intégration des immigrés, mais ces politiques sont coûteuses dans l’immédiat et leurs bénéfices ne sont perceptibles qu’à très long terme. L’immigration a jusqu’à présent été perçue selon des dimensions économiques et humanitaires. Conséquence des bouleversements géopolitiques et des facilités de circulation tant de l’information que des personnes, le monde actuel tolère de moins en moins les barrières. Il n’est cependant pas prouvé que les différences culturelles soient totalement solubles dans les échanges, et ce dernier point émerge de plus en plus comme pierre d’achoppement pour les politiques migratoires des pays développés, celles de l’UE en particulier.

Gérard Bouvier
Les derniers articles par Gérard Bouvier (tout voir)