Le 19 octobre 2021, la Commission européenne a lancé le processus de consultation sur la réforme de la gouvernance économique de l’Union européenne. Nous présentons ici l’état du débat sur les règles budgétaires européennes[1]. De nombreuses propositions ont été faites. Selon nous, il faut éviter de remettre en place des règles numériques, mais faire confiance aux pays membres pour respecter les principes de la finance fonctionnelle, dans le cadre d’une coordination ouverte.

La mise en place de la monnaie unique s’est accompagnée de l’instauration de règles contraignantes sur la politique budgétaire des États membres. Au cours du temps, ces règles ont été complexifiées, renforcées, assouplies… Ainsi, les déficits publics des États membres ne doivent pas dépasser 3 % du PIB, leur dette publique ne doit pas dépasser 60 % du PIB. Ils doivent se donner un objectif de moyen terme (OMT) : un déficit public structurel inférieur à 0,5 % du PIB, si la dette publique est supérieure à 60 % du PIB, à 1 % du PIB si elle est inférieure. La convergence vers cet objectif doit s’effectuer à un rythme supérieur à 0,5 % de PIB par an (mesuré en termes de hausse du solde structurel primaire, tel que calculé par la Commission). Les pays ayant une dette supérieure à 60 % du PIB doivent la faire baisser au rythme d’un vingtième par an. Le taux de croissance des dépenses publiques primaires (corrigées des variations structurelles des recettes publiques) ne doit pas dépasser le taux de croissance du PIB potentiel. Les pays doivent mettre en place des Comités budgétaires nationaux indépendants (CBN), chargés de veiller au respect de ces règles.

Ces règles n’ont aucun fondement économique[2]. Pensées pour réduire le risque de politiques budgétaires trop expansionnistes, elles sont inappropriées quand les marges de manœuvre de la politique monétaire sont inexistantes et quand tous les pays développés souffrent d’un déficit global de demande et d’un risque de stagnation. Elles ne constituent pas un dispositif de coordination des politiques économiques ; elles ne tiennent pas compte de la situation globale de la zone, les politiques restrictives de certains pays ne sont pas compensées par des politiques expansionnistes de leurs partenaires. Ces règles ont contraint certains pays à pratiquer une politique budgétaire ne correspondant pas à leur situation conjoncturelle

En 2018, la Commission s’était engagée à proposer une réforme en 2020 qui devait toutefois rester dans le cadre des Traités européens. En raison de la crise sanitaire, cet examen a été reporté à 2022. Les règles budgétaires ont été suspendues en 2020-21-22. Les pays membres ont pu soutenir massivement leur population, leurs salariés et leurs entreprises. Ainsi, en 2022, selon les dernières prévisions de la Commission, la dette publique devrait atteindre 98 % du PIB en moyenne dans la zone euro, dépasser 60 % dans douze pays, 100 % dans six d’entre eux (Grèce, Italie, Portugal, Espagne, France, Belgique) ; le déficit public structurel de la zone serait de 3,9 % du PIB ; seul le Luxembourg atteindrait son OMT. La remise en place des règles budgétaires en 2023, sans réforme, supposerait donc soit des politiques restrictives dans la zone euro, qui briseraient la reprise comme en 2011-2014, sans guère améliorer les ratios de dette, en raison de la chute du PIB, soit de fortes tensions entre les pays membres et les instances européennes.

Une norme d’évolution des dépenses publiques

Un certain consensus s’est établi parmi les institutions européennes et les économistes européens pour remplacer les règles existantes par une seule règle : une norme d’évolution des dépenses publiques. Le taux de croissance des dépenses publiques (hors charges d’intérêt et hausse conjoncturelle des dépenses de prestations chômage) devrait être inférieur, sur une certaine période, 5 ans en général, à la somme du taux d’inflation et du taux de croissance potentiel, de façon à viser une cible de dette publique de 60 % du PIB. Toutefois, un pays pourrait augmenter ses dépenses publiques s’il augmente en même temps ses recettes publiques ; il ne pourrait baisser ses impôts que s’il baisse ses dépenses publiques. En fait, c’est une règle d’évolution du solde primaire structurel (SPS), qui devrait augmenter chaque année en fonction de l’écart du ratio de dette à la norme de 60 % du PIB. Mais la présentation n’est pas neutre : la pression est mise sur les dépenses plus que sur la possibilité d’augmenter les impôts (ce que certains veulent avant tout éviter).

Selon ses partisans, cette règle éviterait les difficultés liées à l’estimation problématique de la production potentielle, du solde structurel, de l’impulsion budgétaire. En sens inverse, il faudrait toujours estimer la croissance potentielle, ce qui est problématique en situation de dépression. Le risque demeure d’un enchainement pervers comme en 2011 : sous-estimation de la croissance potentielle d’où politique restrictive, d’où faible croissance, d’où baisse de l’estimation de la croissance potentielle.

Les propositions diffèrent sur la prise en compte de l’inflation (constatée, anticipée ou les 2 % objectif de la BCE, ce dernier choix étant le plus stabilisant puisque la politique budgétaire serait plus ou moins expansionniste selon que le niveau d’inflation est en dessous ou en dessus de l’objectif d’inflation.

Si l’objectif de 60 % pour le ratio dette/PIB est maintenu, la règle impliquerait une longue période d’austérité. Rien n’assure que la baisse des dépenses publiques sera compensée par une hausse des dépenses privées. Rien n’assure que ce niveau arbitraire est compatible avec l’équilibre macroéconomique de moyen terme. La France doit-elle se donner l’objectif de ramener sa dette à 60 % du PIB, alors que ce chiffre est arbitraire et largement dépassé par les pays hors zone euro, alors que l’urgence est de financer la transition écologique ? Aussi, certains remettent en cause ce chiffre de 60 %, peu réaliste en 2023, pour proposer 100 % (la moyenne actuelle des ratios de dette dans la zone), ou une cible glissante à 5 ans, spécifique à chaque pays, ce qui rend la règle plus floue et moins contraignante.

Dans certaines propositions, l’évolution des dépenses publiques nettes serait imposée par une formule rigide : le taux de croissance du PIB potentiel plus l’objectif d’inflation de la BCE (2 %) moins un terme correcteur de 0,02 fois l’excès de dette publique par rapport à l’objectif de 60 % du PIB. Quelle que soit sa situation conjoncturelle, un pays ayant une dette de 120 % du PIB devrait réduire ses dépenses publiques de 1,2 % et donc pratiquer un effort budgétaire de l’ordre de 0,6 % par an. Dans d’autres propositions, la norme de dépenses publiques serait fixée par une négociation entre l’État membre, la Commission, le Comité budgétaire européen (CBE) et le CBN. Le respect de la règle serait supervisé par le CBE et le CBN, en mettant en place un processus technocratique, opaque et compliqué de contrôle des politiques budgétaires nationales, qui ne respecterait pas l’autonomie des États membres.

Le non-respect de la règle serait sanctionné, pour certains par la suspension de l’accès aux prêts du mécanisme européen de stabilité (MES) ou aux transferts de l’UE, pour d’autres en devant financer l’excès de dépenses en émettant de la « dette junior ». Ce serait une dangereuse innovation financière : un pays avancé émettrait de la dette qu’il déclarerait lui-même comme risquée. Cela ne ferait que donner du grain à moudre aux spéculateurs et crédibiliser la possibilité d’une défaillance partielle d’un État de la zone euro.

Enfin, mal conçue, la règle porte sur la variation du SPS et non sur son niveau. Elle ne fixe pas de niveau d’équilibre du SPS, de sorte qu’elle n’aboutit pas à un long terme équilibré. Un pays qui part avec une dette publique de 100 % du PIB et un déficit structurel primaire de 2 % du PIB, doit augmenter chaque année son solde structurel primaire. Au bout de 20 ans, sa dette serait proche de 60 % du PIB et son solde primaire structurel excédentaire de 4,5 % du PIB. La règle ne dit rien sur la suite, entre rester à une dette de 60 % du PIB (ce qui permettrait de ramener rapidement le solde structurel primaire à l’équilibre, avec un fort effet expansionniste) ou maintenir un fort excédent et annuler progressivement la dette publique.

Certes, la règle laisse, à court terme, jouer les stabilisateurs automatiques du côté des recettes (et des prestations chômage). En sens inverse, elle impose une politique budgétaire plus ou moins rigide, qui ne tient pas pleinement compte de la situation conjoncturelle ; elle interdit les politiques discrétionnaires (qui sont nécessaires comme l’a, à nouveau, montré la crise sanitaire). Elle maintient une tutelle des instances européennes sur les politiques nationales, secondées par des comités ad hoc, basées sur des règles arbitraires. Par rapport à la situation actuelle, c’est « tout change pour que rien ne change ».

Selon la règle d’or des finances publiques, il est légitime, pour assurer l’équité intergénérationnelle, de financer les investissements par l’endettement. Plus précisément, le déficit public structurel doit être égal à l’investissement net plus la dépréciation de la dette publique induite par l’inflation[3]. Aussi, certains préconisent d’ôter les investissements publics des dépenses régies par la règle et de n’y inclure que la consommation de capital public[4]. C’est crucial aujourd’hui quand d’importants investissements publics sont requis pour la transition écologique. Cela éviterait que ceux-ci soient fortement réduits en période d’austérité budgétaire. Cela pose toutefois la question de la définition des investissements publics ; pour certains, il faut élargir la définition de la comptabilité nationale à toutes les dépenses augmentant la croissance potentielle (y compris les dépenses d’éducation et de recherche) ; ils oublient que la politique économique doit avoir d’autres finalités, plus importantes aujourd’hui: réduire les émissions de gaz à effet de serre, défendre la biodiversité ; aussi, peut-on préconiser plutôt de l’élargir aux dépenses s’inscrivant dans la transition écologique. La règle d’or nécessite, en toute logique, que la dette publique soit évaluée nette du capital public. Par ailleurs, la règle d’or est indispensable, mais ce n’est pas une règle de stabilisation macroéconomique ; il faut aussi que les États puissent ajuster leurs politiques budgétaires à des fins conjoncturelles. Enfin, on peut craindre que l’accent mis sur les dépenses d’investissement implique une pression à la baisse accrue sur les dépenses sociales.

La soutenabilité des finances publiques 

Blanchard et al.[5] estiment que la règle budgétaire doit avant tout se préoccuper de la soutenabilité de la dette. D’un côté, ils proposent de passer de règles numériques à des principes généraux, non chiffrés (des standards), ce que l’on ne peut qu’approuver. De l’autre, ils proposent que le CBE ou les CBN utilisent des méthodes stochastiques pour évaluer le risque d’insolvabilité, qui devrait être maintenu en dessous de 5 %, ce qui mettrait une limite au ratio dette/PIB, spécifique à chaque pays. Ils proposent de contraindre les pays membres à y converger. Sinon, soit la Commission, le Conseil ou le CBN pourraient bloquer un budget non conforme, soit la Commission pourrait porter plainte devant la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE). En toute logique, le niveau de dette requis serait bas pour un pays à faible croissance comme l’Italie (qui serait donc soumis à de fortes contraintes) et élevé pour les pays du Nord (qui n’utiliseront pas leurs marges de manœuvre). Le calcul envisagé n’a guère de sens. Comment calculer une probabilité d’insolvabilité dans une situation d’incertitude radicale ? L’expérience montre qu’un choc commun ne pose aucun problème d’insolvabilité, compte tenu du soutien de la BCE. Comment tenir compte des risques d’un choc spécifique, comme un tournant radical de politique, que les instances européennes et les autres pays membres refuseraient d’avaliser ? Par ailleurs, aucun pays souverain n’acceptera que soit donné un droit de véto sur son budget à un comité d’experts comme le CBN ou à une instance judiciaire comme la CJUE. Comment des juges évalueraient-ils la conformité à une norme aussi vague que la soutenabilité de la dette publique ?

Vers l’Europe budgétaire ?

Les instances européennes plaident pour augmenter les capacités budgétaires de l’UE : lui donner un rôle de stabilisation global (en s’endettant quand la politique monétaire est paralysée) ; financer par l’endettement des transferts conditionnels vers certains pays à l’exemple de la Facilité pour la Reprise et la Résilience de 2021 ; prendre en charge la fourniture et le financement des biens publics communs (comme la lutte contre la changement climatique). En échange, les règles budgétaires nationales seraient fortement durcies. Selon nous, ce n’est pas économiquement souhaitable. L’expérience de la crise sanitaire a montré que les États pouvaient réagir rapidement, alors que l’UE n’a fait que refinancer chichement des mesures déjà financées. Peut-on imaginer que les politiques budgétaires soient décidées au niveau de l’UE, avec une paralysie des politiques nationales, que ce soit la même politique pour des pays dans des situations différentes ou des politiques différentes décidées centralement ? Il est certes souhaitable que l’UE impulse des politiques communes, mais ce ne doit pas être un prétexte pour imposer des contraintes supplémentaires aux politique nationales. Par ailleurs, les disparités politiques, sociales, économiques sont grandes entre les pays membres ; le débat politique se déroule pour l’essentiel au sein de chaque nation ; l’Europe budgétaire serait une étape vers une Europe fédérale, qui, selon nous, ne correspond pas au souhait des populations.

Des politiques budgétaires coordonnées mais autonomes

Selon nous, la politique budgétaire dans la zone euro doit s’inspirer des principes de la finance fonctionnelle : les finances publiques doivent viser la stabilisation macroéconomique ; elles doivent financer les dépenses et investissements publics, en particulier ceux nécessaires à la transition écologique. Elles ne doivent pas être contraintes par des règles numériques arbitraires.

Comme tous les pays développés, les pays de la zone euro doivent pouvoir émettre une dette publique sans risque, garantie par la Banque centrale. Ils doivent pouvoir avoir un déficit public conforme aux besoins de leurs objectifs macroéconomiques. Un pays ne peut être incité à changer de politique budgétaire que s’il est effectivement prouvé qu’elle nuit aux autres pays membres.

La garantie mutuelle des dettes publiques doit être totale pour les pays qui acceptent de participer à un processus ouvert de coordination (c’est-à-dire sans règle préalable). Les pays doivent présenter une stratégie de politique économique visant le plein-emploi et la transition écologique, en respectant un objectif d’inflation (du moins de rester dans une certaine borne autour de l’objectif commun, qui doit être relevé dans les périodes de forte reprise), un objectif de taux d’intérêt (la BCE ne doit pas être amenée à augmenter le taux d’intérêt au-dessus du taux de croissance). Les pays doivent présenter et négocier leurs objectifs de balance courante ; les pays ayant au départ des objectifs de forts excédents extérieurs doivent accepter de les réduire ou de financer des projets, de préférence industriels, dans les pays déficitaires. Le processus doit aboutir à des politiques budgétaires autonomes, mais compatibles.

Le Traité doit maintenir un dispositif prévoyant le cas où la négociation n’aboutit pas, où un pays pratique une politique budgétaire insoutenable ; dans ce cas, la nouvelle dette du pays hors accord ne serait plus garantie ; mais ce cas ne doit jamais survenir. Par ailleurs, la BCE doit maintenir durablement les taux d’intérêt en dessous du taux de croissance pour réduire le poids de l’endettement public, sachant que les pays membres devraient s’engager à pratiquer à des politiques budgétaires restrictives en cas de demande excessive. En même temps, pour éviter la naissance de bulles financières, la BCE et les États membres doivent inciter les banques à se détourner des activités spéculatives pour financer les activités productives.

Le débat institutionnel

La Commission a sollicité l’avis du CBE. Celui-ci reprend la proposition d’un plafond d’évolution des dépenses publiques primaires nettes, calée sur la croissance du PIB potentiel, avec un terme correcteur pour faire converger le ratio de dette vers l’objectif de 60 % du PIB à une vitesse négociée entre l’État, le CBN, la CBE, la Commission[6]. En même temps, la limite de 3 % de déficit public serait maintenue pour marquer symboliquement la continuité des règles.  « Certains investissements, censés impulser la croissance, en particulier ceux des projets européens, pourront être retirés des dépenses publiques nettes » ajoute le CBE mais, en fait, ils interviendraient à terme par leur impact sur la dette ; l’accent n’est pas mis sur les dépenses s’inscrivant dans la transition écologique. Les pays qui ne respecteraient pas la règle n’auraient pas accès aux aides du budget de l’UE. Le CBE propose d’augmenter la capacité budgétaire de l’UE et surtout de développer le rôle des CBN pour contrôler l’évolution des finances publiques de chaque pays, ce qui pose des problèmes démocratiques[7]. Le 8 juillet 2021, le Parlement européen a repris les propositions du CBE. L’objectif de dette serait fixé en utilisant « des outils et techniques innovants tels que des tests de résistance et l’analyse stochastique… Les pays présentant un déficit élevé de la balance courante verraient leurs objectifs de dépenses soumis à un plafond plus bas, tandis que les pays affichant un excédent extérieur excessif auraient un plancher plus élevé pour le taux de croissance des dépenses… Une capacité budgétaire centrale au niveau européen inciterait à un meilleur respect des règles budgétaires de l’Union ».

Un premier débat sur la réforme des règles budgétaires a eu lieu au Conseil Ecofin du 11 septembre 2021. Pour une coalition de pays frugaux, menée par l’Autriche et comprenant aussi les Pays-Bas, la Finlande, la Slovaquie, la Lettonie, et bizarrement le Danemark, la Suède, la République tchèque, non membres de la zone euro, les règles actuelles sont « nécessaires et raisonnables… des finances publiques saines sont un pilier central de l’appartenance à l’UE et un fondement de l’UEM… réduire les dettes excessives doit rester un objectif commun » ; « il faut assurer la soutenabilité des dettes publiques en prévision de chocs futurs ».

Pour les pays du Sud et la France, il faut assouplir la contrainte de dette publique, par exemple en faisant passer la limite à 100 % du PIB (la moyenne actuelle dans la zone euro), et en donnant plus de temps aux pays à fort niveau de dette pour revenir à ce niveau. Cela éviterait d’imposer à ces pays de pratiquer des politiques fortement restrictives en 2023. Surtout, certaines dépenses d’investissement devraient être ôtées des règles budgétaires.

En fait, face à l’impossibilité d’aboutir à un accord politique pour revoir les Traités budgétaires, la Commission pourrait se limiter à appliquer avec souplesse les règles actuelles, ce qui maintiendrait une situation ambiguë peu satisfaisante. « Beaucoup de bruit pour rien ». Pourtant, l’expérience passée montre que les règles sont sources de tensions inutiles et d’erreurs de politiques économiques, qu’elles doivent être suspendues en cas de chocs importants. L’organisation de la politique économique dans la zone euro doit permettre des ajustements discrétionnaires et être basée sur une coordination ouverte et sur la confiance entre États membres.

 

Mots-clés : règle budgétaire – Europe – règle d’or – investissements publics – Soutenabilité –  Politique budgétaire – UEM

 

Cet article a été initialement publié le 10 janvier 2022.

 

Photo de Catherine Mathieu (encart « Autrice/auteur ») : © Nathanaël Mergui / Photo de Henri Sterdyniak (encart « Autrice/auteur ») : © Bertrand Clech

[1] Ce texte est une version courte de : « Vers une réforme des règles budgétaires dans la zone euro ? », Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak, OFCE Working Paper 26/2021.

[2] NDLR : cf. notamment l’article de Guy Abeille publié dans variances le 8/2/2017 (https://variances.eu/?p=1914)

[3] Soit de l’ordre de 2 % du PIB en 2019, pour la France comme pour la zone euro.

[4] La consommation de capital public est difficile à mesurer, surtout si on y inclut le capital humain induit par les dépenses d’éducation.

[5] Blanchard O., A. Leandro, and J. Zettelmeyer (2021): “Redesigning EU Fiscal Rules: From Rules to Standards”, Working Paper, PIIE, February.

[6] European Fiscal Board (2020, 2021): Annual Report, October.

[7] D’autant qu’en France, le Haut Conseil des Finances Publiques qui joue le rôle de CBN, est, en fait, sous la coupe de la Cour des Comptes.

Catherine Mathieu & Henri Sterdyniak
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