Les réformes de la politique familiale en Allemagne : dix ans après, quel bilan ?

Ce texte est une version raccourcie d’un article intitulé « Allemagne : les réformes de la politique familiale : dix ans après, quel bilan ? », à paraître dans le numéro 162 de la Chronique internationale de l’IRES. Il a été prépublié sur le site de l’IRES, et est disponible à l’adresse suivante : http://www.ires.fr/publications/chronique-internationale-de-l-ires/item/5726-allemagne-les-reformes-de-la-politique-familiale-dix-ans-apres-quel-bilan.

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Après avoir promu jusqu’aux années 1990 le modèle de « l’homme principal pourvoyeur des ressources du ménage », la politique familiale allemande a peu à peu pris ses distances avec ce modèle en vigueur dans les Länder de l’ex-République fédérale d’Allemagne (RFA) [1]. Le gouvernement procéda, en particulier à partir de 2006, à d’importantes réformes, souvent qualifiées de paradigmatiques, qui visaient à améliorer la conciliation de la vie familiale et professionnelle afin de permettre aux femmes d’avoir un travail rémunéré à la suite d’une naissance. Nous nous proposons ici d’analyser l’impact de ces réformes sur les modalités de participation des femmes au marché du travail dans un contexte où la promotion de l’égalité entre les sexes figurait clairement sur l’agenda politique et social. Un des objectifs était également d’encourager les couples à avoir plus d’enfants afin d’augmenter une fécondité parmi les plus basses en Europe. Ces objectifs – explicites et implicites – ont-ils été atteints ? Quels en ont été les enjeux ? Le laps de temps écoulé depuis la mise en place du nouveau congé parental (Elterngeld) en 2007, accompagnée d’un développement significatif des structures d’accueil des jeunes enfants, permet maintenant de dresser un bilan qui tentera de dessiner les tendances en cours et à venir en termes d’emploi des mères et d’évolution de la fécondité.

Des réformes tournant résolument le dos au passé

L’adoption d’un congé parental plus court et mieux rémunéré

Cette réforme (inspirée du congé parental en vigueur en Suède) fut emblématique du changement de paradigme d’une politique familiale qui tourna désormais le dos au modèle traditionnel de « la mère au foyer ». Elle répondait avant tout aux attentes des employeurs, confrontés à une forte pénurie de personnel qualifié. Ceux-ci ont vigoureusement soutenu la ministre de la Famille, Ursula von der Leyen, face aux critiques des membres les plus conservateurs de la CDU (Union chrétienne-démocrate) et de l’Église catholique. Cette réforme visait, en particulier, à encourager les femmes diplômées et qualifiées à reprendre rapidement leur emploi, si possible à temps plein, à la fin de la période d’un an d’octroi de la prestation conformément aux souhaits des syndicats patronaux allemands. À l’instar de la politique familiale française, celle de l’Allemagne devint ainsi un des instruments des politiques de l’emploi.

Auparavant, le parent (en réalité, la mère) pouvait interrompre son activité professionnelle pendant trois ans à la suite d’une naissance mais ne percevait qu’une modeste prestation forfaitaire (environ 300 euros mensuels). Le nouveau dispositif consiste à accorder une prestation de substitution (Elterngeld) correspondant à 65 % du dernier salaire net (plafonnée à 1 800 euros net par mois), pendant un an, au parent qui cesse de travailler. Une incitation à la prise d’une partie du congé (au moins deux mois) par le père est introduite sous la forme d’une augmentation de la durée de rémunération totale accordée aux parents, soit 14 mois en cas de partage entre les deux parents. Pour permettre aux bénéficiaires de ce congé de ne pas rompre tout lien avec le marché du travail, la prestation est cumulable avec une activité professionnelle d’une durée maximum de 30 heures par semaine (dans ce cas, l’allocation est réduite en fonction du nombre d’heures travaillées). En conséquence, les femmes sont incitées à travailler à temps plein avant la naissance de l’enfant pour minimiser la perte de revenu professionnel lors du congé parental. Le parent bénéficiaire peut bénéficier d’un congé parental d’une durée de trois ans (Elternzeit), qui garantit le retour à l’emploi. Ce congé peut toutefois être fractionné jusqu’au huitième anniversaire de l’enfant.

Une hausse significative du recours des pères au congé parental

Cette réforme avait également pour objectif de promouvoir l’égalité entre les sexes dans la sphère familiale et indirectement dans l’emploi. Bien que les pères restent minoritaires parmi les bénéficiaires, la hausse de leurs effectifs est importante depuis 2006 (juste avant la réforme) : 34,2 % des pères d’enfants nés en 2014 ont utilisé leur droit d’accès à ce congé contre 3,5 % de ceux d’enfants nés en 2006 (Destatis, 2017a).

Certes, les pères prennent ce congé durant une période en moyenne beaucoup plus courte que les mères (respectivement 3,1 mois contre 11,6 mois) et près de huit sur dix (0,9 % des mères) se contentent des deux mois accordés au parent qui n’en a pas bénéficié jusqu’alors, selon le principe du « take-it or lose it » (Destatis, 2017a).

Les politiques d’accueil du jeune enfant : d’importants efforts financiers et un développement significatif

La venue au pouvoir, en 1998, de la coalition gouvernementale « rouge-verte » (Parti social-démocrate – SPD  – et les Verts), dirigée par le Chancelier Gerhard Schröder, inaugura une période de remise en cause de certains des fondements de la politique familiale.

Ceci s’est traduit par une augmentation de l’ensemble des dépenses en faveur des familles, de 2,3 % du PIB en 1991 à 3,2 % en 2009 [2] . En dépit de l’adoption, en 2009, d’une nouvelle règle d’or budgétaire, qui s’est notamment appliquée à des communes en difficulté financière, le secteur de la petite enfance a bénéficié d’une hausse importante de son financement public : entre 2005 et 2012, le budget des crèches – cofinancé presque à parts égales par les communes et l’État fédéral – est passé de 10,8 à 18,4 milliards d’euros. Depuis 1994, la proportion d’enfants de moins de trois ans accueillis dans les crèches est passée de 2,2 % à 33,0 % en Allemagne de l’Ouest en 2016 . Dans les nouveaux Länder, celle-ci reste plus élevée du fait de l’héritage des politiques menées par l’ex-République démocratique allemande (RDA) visant à permettre à toutes les femmes de se maintenir sur le marché du travail sans renoncer à une maternité. Toutefois, en dépit de la loi de 2013 qui oblige les autorités locales à offrir à chaque enfant dès l’âge d’un an  une place dans un mode d’accueil subventionné, la pénurie en matière d’équipements collectifs dans certaines régions représente encore un frein à la (ré)insertion professionnelle des mères de jeunes enfants suite à un congé. Par ailleurs, le fait que beaucoup de crèches n’accueillent souvent les enfants qu’à mi-temps incite les mères à réduire leur temps de travail (tableaux 2 et 3). Il est vrai toutefois que ces horaires d’ouverture correspondent – par des effets en miroir – aux aspirations d’une proportion importante de parents.

En 2016, près d’un tiers des enfants de moins de trois ans, étaient accueillis dans des structures collectives  ou chez des assistantes maternelles  : respectivement 85,4% et 14,6%.  Concernant les enfants âgés de trois à six ans pris en charge dans des Kindergarten, la situation est devenue satisfaisante. La loi de 1996 avait en effet obligé les collectivités locales à offrir une place à tout enfant de cet âge dans ce type d’établissement, les Länder étant tenus d’accorder des subventions aux communes pour leur permettre d’accomplir cette tâche.

Plus de dix ans après la mise en place d’une politique familiale résolument engagée sur la voie de réformes et dont le point d’orgue a été celle du congé parental, quel bilan peut-on alors dresser du point de vue de l’emploi des femmes qui ont des enfants et de la fécondité ?

Une hausse des taux d’emploi des mères… liée au développement du temps partiel

Si le taux d’emploi de l’ensemble des femmes, âgées de 20 à 64 ans, atteint en 2017 un niveau record  (soit 75,2 % contre 66,7 % en 2007), leur présence sur le marché de l’emploi en termes de nombres d’heures de travail présente une image bien différente : le nombre de femmes actives a augmenté, mais pas le volume de travail rémunéré effectué. En 2013, leur nombre d’heures travaillées atteignait en moyenne 30,1 heures par semaine, alors que celui des hommes était de 39,5 heures. En réalité, la participation des femmes à l’emploi correspond à peine à 40 % du total des heures de travail. Cette différence est essentiellement due à l’ampleur de leur recours aux emplois à temps partiel : la part des actives qui occupent ce type d’emploi est passée de 36 à 46 % entre 2000 et 2016 (contre 30 % en France)[3]. Il est vrai que l’activité à temps partiel est plébiscitée par la majorité des mères car elle leur permet de cumuler plus facilement obligations professionnelles et familiales. En outre, le recul des activités industrielles, bien que moins prononcé qu’en France, et l’essor concomitant du secteur des services ont été favorables au développement de ces modalités d’emploi. Les femmes représentent un peu plus de la moitié des actifs dans l’hôtellerie, le commerce et les assurances, les deux tiers dans le secteur de l’enseignement et de la formation et les trois quarts dans celui de la santé et du social. Dans les services aux particuliers, elles détiennent la quasi-totalité des emplois. Cette surreprésentation des femmes s’accompagne d’une présence massive dans les diverses variantes de l’emploi atypique, telles que les CDD, l’intérim et les minijobs.

Mais les « pénalités » que subissent les mères (désignées dans la littérature des « Gender studies » par le terme de « motherhood penalty ») en terme d’intégration sur le marché du travail et d’émancipation économique restent plus accentuées Outre-Rhin que dans l’Hexagone même si, comme nous allons le voir, on a assisté en Allemagne à une hausse du taux d’emploi des mères grâce aux efforts législatifs et financiers en faveur du développement des infrastructures d’accueil depuis les années 1990.

Une hausse significative du taux d’emploi des mères d’enfants âgés de plus d’un an

La mise en place du nouveau congé parental en 2007 s’est traduite, du fait de son succès, par une baisse du taux d’emploi des mères d’enfants de moins d’un an : ce taux, déjà faible, a diminué de 14 % à 8 %. En revanche, le taux d’emploi des mères d’un enfant âgé entre un et deux ans a augmenté de 11 points  grâce à une hausse du recours à une activité professionnelle réduite mais dont la durée est plus élevée qu’auparavant : de 2006 à 2015, la part de celles qui travaillent entre 20 et 36 heures par semaine est ainsi passée de 25 à 32 %. Seule une sur dix, en revanche, consacrait plus de 36 heures à son activité professionnelle en 2016.

Chez les mères qui ont un enfant âgé de deux à trois ans, on observe à peu près les mêmes caractéristiques : la proportion de celles qui travaillent à plein temps (plus de 36 heures par semaine) a peu augmenté, de 9 à 12 % entre 2006 et 2015. Il est vrai que ces comportements sont en phase avec les normes éducatives encore en vigueur dans beaucoup de familles et qui contribuent à la persistance du partage inégalitaire entre les sexes des tâches domestiques et éducatives. Même lorsque le benjamin (ou l’enfant unique) est plus âgé, entre 6 et 14 ans, l’emploi à plein temps reste une exception pour les femmes vivant en couple. C’est le modèle de l’homme « principal pourvoyeur des ressources du ménage » avec une conjointe occupant un emploi à temps partiel qui prédomine (tableau 1).  La comparaison avec la France est à cet égard révélatrice de la lenteur des mutations des normes éducatives et des différences qui persistent entre les deux pays (tableau 1). Lorsque le benjamin a deux ans ou moins, le modèle dominant Outre-Rhin est encore celui de « la mère au foyer » alors qu’en France c’est celui des deux parents qui travaillent à temps plein quel que soit l’âge de l’enfant. Si l’enfant est scolarisé et âgé de 6 à 14 ans, le contraste subsiste entre les deux pays : en Allemagne, le cas le plus fréquent est celui de la mère qui occupe un emploi à temps partiel et le père qui travaille à plein temps.

 

Tableau 1. Caractéristiques d’emploi parmi les couples ayant au moins un enfant âgé de moins de 14 ans selon l’âge du benjamin (ou de l’unique enfant) en Allemagne et en France

En %

Note de lecture : Au sein des couples dont le benjamin (ou l’unique enfant) est âgé de deux ans ou moins, ceux où le père et la mère travaillent à plein temps représentent 25,1 % de ces couples en Allemagne et 41,5 % en France.

Même si l’influence des normes traditionnelles sur les modalités de participation des mères au marché du travail s’est fortement atténuée en Allemagne ces dernières années, elles restent souvent réticentes à l’idée qu’un enfant puisse être accueilli toute la journée dans un équipement collectif. Une récente enquête montre que parmi les parents qui ont un enfant âgé de moins de six ans, 20 % d’entre eux seulement sont en faveur d’une garde à plein temps d’un jeune enfant dans une crèche et 66 % des parents considèrent préférable que la mère travaille à temps partiel pour pouvoir « se consacrer en priorité aux enfants, même si elle a un métier intéressant » ; enfin, 16 % estiment qu’il est normal qu’elle travaille à temps plein, ce qui est révélateur des injonctions qui pèsent encore sur les pratiques professionnelles et familiales des mères de jeunes enfants. En 2014, plus de la moitié des parents (52 %) exprimaient leur accord avec l’affirmation selon laquelle « un enfant devrait être gardé avant tout par sa mère durant les premières années ».

Ces avancées en termes d’emploi et de modalités de participation des mères au marché du travail se sont-elles accompagnées d’un rebond de la fécondité tel que les décideurs politiques l’espéraient lors de la mise en place des réformes ?

Une fécondité en légère augmentation mais toujours inférieure à celle de la France

Un des objectifs clairement affichés des réformes était de relancer une natalité très faible, déjà inférieure à celle de la France en 1965, date à laquelle les pays européens, suite au fameux « baby-boom », ont amorcé une période de baisse régulière de leur fécondité[4]. Cet objectif participait toutefois d’une certaine naïveté tant un faisceau complexe de déterminants historiques, socioéconomiques et culturels régissent les comportements procréatifs.

Une fécondité en légère augmentation depuis trois ans

En 2015, l’indice conjoncturel de fécondité (ICF) s’élevait à 1,50 (contre 1,92 en France), soit le plus élevé depuis 33 ans, une hausse débutée en 2012 (1,40). Dans les nouveaux Länder, l’ICF restait supérieur à celui des anciens Länder : respectivement 1,56 et 1,50 en 2015. Suite à la réunification, la fécondité dans l’ex-RDA a subi un déclin important et l’ICF a stagné durant quelques années, autour de 0,7, mais est remonté régulièrement à partir de 1997 . Il convient ici de préciser qu’il faudra attendre quelques années pour savoir si cette augmentation n’est pas seulement due à de purs effets de calendrier liés à un simple report des naissances dans les nouvelles générations (entraînant mécaniquement une diminution de l’ICF) et si cela se traduira à plus long terme par une augmentation de la descendance finale de ces générations.

Mais un des traits les plus caractéristiques de la situation démographique de l’Allemagne, depuis quelques décennies, est l’importante proportion de femmes sans enfants, un phénomène qui mérite une attention particulière dans la mesure où il renvoie à la relative inefficacité de politiques publiques qui visaient pourtant, en élargissant la marge de manœuvre des femmes en matière de conciliation travail/famille, à inciter et à permettre aux couples d’augmenter leur descendance.

Une proportion de femmes sans enfants, stable mais importante

Récemment, le gouvernement et les pouvoirs publics se sont réjouis de constater que la proportion de femmes définitivement sans enfants (des femmes nées à la fin des années 1960 et au début des années 1970) se soit stabilisée (tableau 2). Celle-ci avait beaucoup augmenté au cours des dernières décennies, passant de 11 % pour celles nées en 1937 à 23 % pour celles nées en 1968 (contre 14 % en France) en Allemagne, l’ex-RFA se distinguant encore par un taux en moyenne un peu plus élevé (25 %). Cette relative stabilisation n’est pas seulement le résultat des récentes vagues migratoires, elle est due également aux femmes nées sur le territoire allemand. Parmi les plus diplômées (Akademikerinnen), âgées de 45 à 49 ans, cette proportion n’a que légèrement diminué : de 27 % en 2012 à 26 % en 2016. Par ailleurs, le fait de ne pas avoir eu d’enfants est toujours plus fréquent chez celles-ci que chez les non diplômées.

Tableau 2. Part des femmes âgées de 45 à 49 ans n’ayant pas eu d’enfants selon leur niveau de diplôme (2008-2016)

En %

Les contrastes dans ce domaine entre les nouveaux et les anciens Länder sont saisissants : dans ceux de Brandenburg, Sachsen et Thüringen, ce phénomène ne concerne qu’une faible proportion de femmes, respectivement 11 %, contre 31 % à Hambourg et 29 % à Berlin. Ces différences régionales illustrent la persistance de l’ancien clivage entre l’ex-RDA et l’ex-RFA au regard de leur situation et évolution démographiques. Il est vrai que l’ex-Allemagne socialiste avait mis en place une politique familiale assez similaire à celle de la France et poursuivait un objectif ouvertement « nataliste », tout en offrant aux femmes la possibilité d’accéder à un emploi et de se maintenir sur le marché du travail à la suite d’une naissance.Source : BMFSFJ (2017).

De même, au sein de chaque Land, on observe un clivage entre les aires urbanisées et les espaces ruraux : en Bavière, par exemple, la proportion des femmes qui n’ont pas eu d’enfants atteint 30 % dans les villes ou agglomérations contre seulement 15 % dans les campagnes, ce qui n’est pas surprenant dans la mesure où les villes et agglomérations se caractérisent par une surreprésentation des femmes qualifiées et diplômées.

Conclusion

En définitive, le bilan des réformes introduites dans le champ de la politique familiale allemande durant cette dernière décennie s’avère assez positif au regard du taux d’emploi des femmes qui ont des enfants. L’accentuation des efforts financiers et législatifs en faveur des infrastructures d’accueil de la petite enfance, la mise en place d’un nouveau congé parental en phase avec la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes ont œuvré en faveur de l’émancipation économique des femmes tout en offrant aux pères la possibilité de s’investir davantage dans la vie domestique et l’éducation des enfants. L’influence des normes qui enjoignent aux mères de se consacrer entièrement à l’éducation de leur enfant non-scolarisé s’est fortement estompée et le taux d’emploi des mères a augmenté de manière significative, ce qui représente une avancée notable par rapport à la situation antérieure. Toutefois, leur recours massif au temps partiel à la fin de leur congé parental risque de perpétuer les discriminations sexuelles sur le marché du travail et les écarts de salaire, déjà plus marqués en Allemagne qu’en France. Enfin, en dépit d’une modeste remontée des indicateurs de fécondité depuis 2012, on est loin du baby-boom espéré et on peut douter – du moins à court terme – que la fécondité augmente de manière significative.

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[1]Alors que la République démocratique allemande (RDA) avait inscrit le droit et l’obligation de travail pour tous dans la Constitution, créant de facto l’égalité juridique entre hommes et femmes.

[2]Source : Eurostat – SESPROS.

[3] Lechevalier A. (2018), « Dynamics of Gendered Employment Regimes in France and Germany over the two last decades: how can they be explained? », in Giraud O., Wobbe T., Berrebi-Hoffmann I. (eds.), Arguing about Categories. Gender and Work from a Comparative View in the French and German Context, New York, Berghahn Books, à paraitre..

[4] Fagnani, J. (2002). Why do French women have more children than German women? Family policies and attitudes towards child care outside the home. Community, Work & Family 5: 103–120.