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Quels que soient les pays, au Sud comme au Nord, les gouvernements locaux (mairies, conseils généraux ou de provinces, conseils régionaux ou gouvernorat) sont soumis à des contraintes de plus en plus importantes dans la gestion de leur territoire : ségrégation sociale et spatiale accentuée, restrictions budgétaires, nouvelles responsabilités, exigence de compétitivité territoriale, métropolisation, etc.

Mais une nouvelle contrainte commence à s’imposer comme prioritaire, celle des questions environnementales, sous la pression des impacts sur le quotidien (limitation des ressources, sécheresses, inondations, événements extrêmes, etc.), et la pression des politiques internationales. La ville durable est devenue un leitmotiv, une exigence, mais aucune collectivité n’est vraiment sûre des actions à mener, du bien-fondé de ces actions, et surtout n’a les moyens humains et financiers de l’action. En Amérique latine par exemple, les processus de décentralisation n’ont pas vraiment abouti, et les gouvernements locaux ont peu de marge de manœuvre politique ou financière. La pression de la croissance urbaine incontrôlée, de l’expansion du logement informel, de la précarité, etc., face au manque de moyens, oblige à passer au second plan les questions environnementales.

Pourtant, nous savons que l’urbain contribue fortement au changement climatique ; par ailleurs, les impacts de ce dernier sont plus importants dans les zones de forte concentration humaine. Plusieurs organismes l’ont répété (dont le GIEC et les Nations unies) : « nous ne réglerons pas le problème du changement climatique sans résoudre le problème de l’urbain. »

Les nouveaux enjeux auxquels doivent faire face les gouvernements locaux sont à la fois liés aux modalités de l’action face aux questions environnementales mais aussi à un nouveau paradigme, celui de la limite de la croissance urbaine et de la nécessité du renouvellement de la gestion urbaine, ce que l’on appelle « la transition urbaine ».

Les modèles urbains développés au cours de l’histoire ont été principalement définis en relation à la nécessité d’absorber la croissance interne, voire de la favoriser par l’attractivité. Chaque époque a eu son modèle : le modèle protectionniste du Moyen-Âge (les fortifications), hygiéniste du 19ème (destruction des quartiers insalubres), moderniste du 20ème (l’entrée de la voiture dans la ville), social des années 1970 (les grands ensembles mais aussi l’accession à la propriété individuelle), écologiste aujourd’hui (les éco-quartiers). On se rend compte que ces modèles ont eu des durées de vie très courtes. On tente aujourd’hui de rejeter les automobiles hors des cœurs de ville ; on détruit les grands ensembles des années 1970 ; on essaie de densifier l’habitat dans un compromis entre le grand immeuble et la maison individuelle ; une cinquantaine d’années semblent être la limite de l’efficacité de nos idées en matière d’urbanisme. Dans ce cas, nous pouvons raisonnablement nous poser la question de savoir ce que vaudront nos modèles de ville durable dans 50 ans, dans un contexte de crise environnementale dont nous ne connaissons que très peu les impacts. C’est une question que tout urbaniste raisonnable et tout promoteur immobilier devraient avoir à l’esprit.

Face à ces incertitudes, les gouvernements locaux doivent affronter de nouveaux défis.

1 – Tout d’abord, ces gouvernements fonctionnent avec une planification qui est à bout de souffle, par la complexité des dispositifs normatifs, de ses méthodologies (stratégique, prospective, territoriale, de projet, etc.) et par la difficulté de raisonner « intégré ou transversal » dans un cadre de gestion essentiellement sectoriel. Dans la plupart des villes du Sud, il n’y a souvent pas de véritable planification, par manque de compétence, de cadastre, d’intérêt, et la gestion se base sur un plan d’occupation du sol souvent peu fiable et peu respecté. Quelques villes font exception comme Medellin, Montevideo, Singapour ou Sao Paulo ; elles ont su construire des projets urbains sur des objectifs précis, en sortant des méthodologies normées. Le résultat est convaincant ; Medellin, par exemple, a diminué de 70% les homicides en 5 ans, par l’application d’une stratégie de résilience, c’est-à-dire en évitant de se contenter de gérer administrativement et financièrement, et en s’efforçant de réfléchir  de manière transversale aux implications de la croissance urbaine et de l’intensification du métabolisme urbain, aux nouvelles pratiques urbaines, à la création des inégalités, etc. ; c’est à dire en s’adonnant à la prospective.

La plupart des pays du Sud fonctionnent avec de l’urbanisme de projet, souvent sans réflexion d’ensemble ni prise en compte des contextes spécifiques locaux ; on le voit dans la création des nouveaux quartiers ou de villes nouvelles au Maghreb, en Chine, Corée, Kenya ou Sénégal pour n’en citer que quelques-uns, le plus souvent inspirés des modèles occidentaux. Un des grands défis des gouvernements locaux est par conséquent d’effectuer cette transition urbaine vers un urbanisme intégré basé sur les grands problèmes de notre siècle : proposer une prospective par thèmes transversaux (transition énergétique, densification urbaine, biodiversité, multifonctionnalité, etc.) ;  générer des synergies entre acteurs et les responsabiliser dans les problèmes environnementaux et sociaux ; développer et s’inspirer des pratiques citadines, des communautés de pratiques, des actions de solidarités, etc., ce que l’on met aujourd’hui derrière le terme de « résilience ».

2 – Cette transition urbaine suppose une adaptation des instruments de gestion des collectivités : passer d’un organigramme sectoriel à un organigramme problématisé. Le problème du transport ne se résout pas sans une compréhension des mobilités, de l’usage du sol, des centralités ou de l’organisation des services administratifs et de la vie économique. Cette transition ne sera pas simple dans les pays du Sud du fait d’un isolement important des collectivités face à des États peu décentralisés, donc avec peu de marge de manœuvre, et devant gérer les multiples conflits avec les organisations corporatives.

Des agences ou des directions transversales peuvent souvent faire l’affaire, comme en France, mais les pays du Sud sont peu habitués à une transversalité des compétences. La hiérarchie est plus souvent de mise.

Les organismes internationaux proposent de multiples politiques basées sur l’intégration, la résilience, l’équité, etc. : Objectifs de Développement Durable (ODD), Nouvel Agenda Urbain issu de Habitat III, Villes résilientes de la Banque Mondiale et de certaines fondations, recommandations de la CEPAL pour la ville inclusive. L’internationalisation des villes doit faire face à une internationalisation de politiques de plus en plus générales et incantatoires. Les villes se distinguent alors par une stratégie marketing sur la base de plans de développement, de plans « ODD », qui reprennent les mêmes incantations. Mais la plupart du temps, les maires et les techniciens ont beaucoup de mal à savoir comment implanter de manière concrète ces politiques par des actions sur le terrain.

C’est un autre enjeu pour les collectivités : celui d’absorber les mobilités des politiques et des normes internationales tout en construisant des politiques adaptées aux contextes locaux ; c’est ce qui fera la compétitivité des villes : leurs spécificités, et non leur normativité. Cela suppose un changement de paradigme dans l’élaboration des politiques urbaines, et un effort important de formation des cadres et techniciens.

3 – La transition écologique n’est pas une utopie, encore faut-il que les élus le comprennent. Un toit de 100m2 équipé de panneaux solaires peut fournir l’électricité à 50 équipements d’air conditionné. Pourtant, dans les pays tropicaux ou méditerranéens, peu d’immeubles sont équipés. Par ailleurs, cette transition est génératrice d’emplois et d’économies, pour le moins elle nécessitera une mutation forte des métiers ; les gouvernements locaux qui comprendront cette dimension deviendront alors compétitifs. Enfin, il faut se préparer à construire des villes différentes, plus adaptées aux nécessités écologiques, en limitant les hypercentres, en favorisant la multifonctionnalité, en introduisant plus d’espaces publics, en développant les circuits courts, etc.

Pour l’instant, l’intégration de ces problématiques dans l’urbanisme est très lente, y compris en Europe où l’on se contente d’expériences peu reproductibles, ou de l’application de « modèles » standards. Les éco-quartiers, les immeubles intelligents, les îlots verts, les bâtiments à énergie positive, la ville résiliente, etc. sont le plus souvent des arguments commerciaux, dans l’air du temps, mais ayant peu de fondement scientifique. Car on sait peu de chose sur le fonctionnement thermique d’un quartier ou d’une ville, encore moins sur la diversité de leurs réactions face aux événements extrêmes. Appliquer une recette de toit végétalisé, ou de domotique énergétique sur un immeuble ou un ensemble d’immeubles n’a pas de sens si on ne réfléchit pas à la morphologie urbaine dans son ensemble, et au contexte climatique et social de leur implantation.

L’urgence aujourd’hui est de sortir des modèles d’architectes pour passer à un urbanisme qui réinvente la ville ; le rôle des urbanistes, citoyens et planificateurs est ici fondamental. Le défi des gouvernements locaux est alors de favoriser les recherches dans ce domaine, la compréhension des modes d’usage des citadins, et la réflexion interinstitutionnelle sur la rénovation urbaine. Ce défi est important car la ville de demain se construit aujourd’hui et face à l’intensification du changement climatique, nous n’avons pas droit à l’erreur.

Du local vers le global pour assurer les transitions urbaine et écologique :

Construire des villes intelligentes et des territoires compétitifs est une bonne idée, mais encore faut-il savoir avec quelle finalité ; les changements globaux et environnementaux nous imposent cette finalité. L’urgence environnementale doit dépasser la gestion sectorielle et permettre de prendre en compte trois demandes émergentes de la société civile : l’amélioration des conditions de vie, un cadre de vie plus sain, et une participation effective aux décisions qui concernent ce cadre de vie. Ces demandes sont universelles, dans les pays du Sud comme du Nord. Le rôle des institutions publiques est dans ce cadre de développer les contextes nécessaires pour faciliter la création de liens locaux, nationaux et internationaux sur un principe de création de territorialité (identité) et de recherches de solutions locales (valorisation du territoire). L’utilisation des technologies de l’information, en particulier les applications sur smartphone, permet d’améliorer la participation dans le sens actif du terme. Le contact est alors direct entre les demandes des citadins, les solutions possibles, et le contrôle de la gestion des actions entreprises.

Les trois défis cités – une planification intégrée et prospective, la construction de politiques urbaines contextualisées, la transition écologique – supposent un changement de paradigme de la conception de la ville et de sa gestion. Il est nécessaire d’appuyer cette démarche par de la formation des élus et des cadres de ces collectivités.

En Amérique latine a lieu tous les ans un sommet des gouvernements locaux, appelé Mercociudades. Il réunit un réseau de 341 gouvernements locaux de 10 pays d’Amérique latine, avec un objectif d’échange d’expériences sur la gestion, les nouveaux outils et les grands défis politiques, sociaux, économiques et environnementaux. L’édition 2017, à Córdoba (Argentine) a permis à ces gouvernements de se positionner sur les grands thèmes mondiaux (environnement, migrations, droits de l’homme, etc.) et de proposer une intégration continentale par le bas. La XXIIIème édition, dans la ville de La Paz (Bolivie, du 5 au 7 décembre 2018), a permis d’échanger sur la notion de culture, de résilience, de quartier communautaire, et de participation, comme piliers du développement durable. On le voit, ces initiatives vont vers le renforcement de la prise de conscience des autorités locales envers ces nouveaux défis, ce qui laisse présager une réponse adaptée au niveau local, dont devront tenir compte les politiques nationales et internationales. Travailler sur cette inversion du sens des politiques, depuis le local jusqu’au global, est l’urgence de notre siècle.

 

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