Le grand pari des villes moyennes

Sous l’effet conjugué du « retrait de l’État des territoires » (Aust et Cret, 2012), de la désindustrialisation et de l’étalement urbain, les villes moyennes[1] connaissent aujourd’hui une crise sans précédent. Conséquence de la réorganisation des processus de production ainsi que de la redéfinition des modes de vie, concomitantes à l’essor de la mondialisation, la fragilisation de ces territoires constitue un défi pour les pouvoirs publics. Le plan Action Cœur de Ville en faveur des villes moyennes, présenté par le gouvernement en décembre dernier, qui apporte des moyens financiers et humains nouveaux pour aider ces territoires, répond en partie à l’urgence de la situation, mais élude l’essentiel : les questions liées à la gouvernance, en particulier à l’échelon local, et celles relatives au rôle et aux responsabilités de la puissance publique dans ces territoires. On montrera également que dans le contexte actuel, favorable aux métropoles, il serait vain pour les villes petites et moyennes de tenter de les copier ou, pire, de chercher à s’y confronter.

De l’idéal d’égalité des territoires à l’éloge de leur diversité

L’année 1973 fut marquée par le choc pétrolier. Le modèle productiviste, sur lequel reposait la croissance depuis le sortir de la guerre, trouvait pour la première fois ses limites. Peu à peu, et de plus en plus sûrement, les pouvoirs publics ont assisté, impuissants, à un phénomène nouveau, auquel ils n’étaient pas préparés, de stagnation économique. Partout dans l’Hexagone, des usines ferment leurs portes et sont délocalisées vers des pays où la main-d’œuvre est bon marché et les ressources moins onéreuses. Si ce mouvement ne doit pas être exagéré[2], il n’en demeure pas moins que le recul de l’activité industrielle marque très profondément la structure de la société (l’industrie a perdu 36 % de ses effectifs entre 1980 et 2007, soit 1,9 millions d’emplois, et la contribution de ce secteur au PIB est passée de 24 % à 14 % sur la période).

À cette crise structurelle s’est ajoutée, en 2008, une crise conjoncturelle. Pour sauver les établissements bancaires et, plus globalement, pour soutenir l’activité, les États ont eu très fortement recours à l’emprunt, érodant ainsi la confiance des prêteurs. Face à l’envolée des taux, les États, confrontés à une crise de la dette, se sont vus contraints de tailler dans leurs dépenses et de repenser leurs stratégies de développement. C’est dans ce contexte que l’idéal d’égalité des territoires comme principe structurant des politiques d’aménagement, auquel tout le monde « au moins en parole (…) se dit attaché » (Estèbe, 2015), va être réinterrogé. Cet idéal, selon lequel chaque citoyen doit pouvoir accéder aux mêmes services partout où il se trouve sur le territoire français à un coût équivalant, est jugé obsolète par de nombreux chercheurs et décideurs qui voient en lui « une promesse intenable, symptôme d’un amour des territoires « quasi-maladif » et d’une certaine forme de nostalgie vis-à-vis d’un passé glorieux dont rien ne dit pourtant qu’il ait jamais existé » (Cordobès, 2017).

Plus encore, l’égalité des territoires, par les redistributions financières et fiscales qu’elle suppose, brimerait la croissance des métropoles, seules à même de s’inscrire efficacement dans la compétition internationale des territoires et de tirer, in fine, la croissance de l’ensemble du pays. De fait, les redistributions des territoires à forte densité vers les territoires à faible densité, sont extrêmement élevées dans notre pays. Ainsi, l’économiste Laurent Davezies estimait qu’en 2012 l’Île-de-France redistribuait vers la province 5 % de son budget, soit environ 25 milliards d’euros. Un chiffre plus important encore si on y ajoute les dépenses relatives à la Sécurité sociale (Davezies, 2012).

Dans le sillage de ces travaux, de nombreux chercheurs plaident en faveur d’un développement différencié des territoires, chacun devant tirer parti de ses spécificités, sources potentielles d’autant d’opportunités (Bouba-Olga, 2017). Voilà la théorie des avantages comparatifs, introduite en 1817 par l’économiste britannique David Ricardo dans son ouvrage majeur Principes de l’économie politique et de l’impôt, remise au goût du jour. Si tenir compte de la diversité des territoires ne signifie pas nécessairement que l’État doit s’y retirer, les gouvernements successifs vont s’appuyer sur ces éléments pour promouvoir un nouveau modèle de développement. D’inspiration plus libérale, celui-ci induit un repositionnement de l’État, qui d’aménageur devient stratège et animateur. Les conséquences de ces transformations appellent deux remarques.

La métropolisation contre les villes moyennes ?

La première remarque, c’est qu’au traditionnel triangle « chemin de fer/usines/villes moyennes », s’en est substitué un nouveau : le triangle « avion/métropoles/service et digital »[3], basé sur une logique du laisser-faire et sur le principe, vivement critiqué pour son absence de fondements scientifiques (Bouba-Olga, 2018), de « ruissellement » des dynamiques économiques. Polarisation et compétition deviennent ainsi les maîtres mots de l’action publique en matière d’organisation des territoires. Des maîtres mots qui reposent sur deux hypothèses.

• Première hypothèse : la concentration des hommes et des activités permettrait de dégager des gains de production dont les fruits pourraient être ensuite redistribués sur l’ensemble du territoire.
• Deuxième hypothèse : en mettant les territoires en concurrence les uns avec les autres, on espère pouvoir les stimuler afin que chacun puisse tirer profit de ce système de développement, via notamment des jeux de complémentarités et de réciprocités.

Dans ce contexte, les métropoles, mieux armées pour faire face à la compétition globale des territoires, se renforcent quand d’autres territoires peinent à s’adapter, à l’image des villes petites et moyennes éloignées des grands pôles urbains. En favorisant les centres aux dépens des périphéries, ce modèle creuse ainsi les inégalités à toutes les échelles : à la fois sur le plan national mais aussi à l’échelon local. Bien entendu, ces villes moyennes connaissent des situations géographiques et des configurations territoriales variées comme l’a récemment rappelé le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET). Conformément aux vieilles inégalités régionales, celles du Nord/Est et du Centre sont, dans l’ensemble, davantage fragilisées que leurs consœurs de l’Ouest et du Sud. De même, celles situées à proximité des grands pôles urbains s’en sortent généralement mieux que celles qui en sont éloignées (Guéraut, 2018).

De fait, deux tiers des villes moyennes se situaient dans des aires urbaines dynamiques entre 2009 et 2014 d’après le CGET. Si ces chiffres permettent de relativiser l’ampleur de la crise qui touche ces territoires, ils ne disent rien de la situation que connaissent leurs villes-centres car, au niveau de l’aire urbaine, si la ville centre perd[4] des habitants mais que les communes périphériques en gagnent, la ville n’est pas considérée comme une shrinking city[5] (Razemon, 2016). Ainsi, à y regarder de plus près, 54 % des villes moyennes ont perdu des habitants entre 2009 et 2014, dans un moment où, pourtant, la France en gagnait près de 2 millions.

Trois symptômes et trois causes peuvent résumer la crise que la majorité de ces villes traversent.

Les trois symptômes d’abord :

• Décroissance. Ces villes voient pour la plupart leur population baisser. Si les périphéries s’en sortent généralement mieux, le phénomène peut être particulièrement marqué au niveau de la ville-centre.
• Vacances. Mécaniquement, ce repli démographique engendre une hausse du nombre de logements vacants. Souvent mal adaptées à la demande et difficiles à rénover, les habitations situées en centre-ville, qui subissent en outre la concurrence des nouveaux lotissements pavillonnaires en périphéries, peinent à trouver preneur. De la même manière, confrontés à l’extension des grandes surfaces en entrées de villes, à l’essor du numérique et à la baisse de la population, les commerces installés en centre-ville peinent à trouver leur place, entraînant une hausse de la vacance commerciale.
• Paupérisation. Enfin, du fait de la perte d’attractivité de ces territoires, ceux-ci ont tendance à s’appauvrir. Les plus diplômés s’en vont tenter leurs chances ailleurs quand les plus précaires, attachés au « capital d’autochtonie » (Renahy, 2010 ; Retière, 2003) dont ils peuvent disposer localement, n’ont pas les ressources suffisantes pour émigrer. Cela sans compter que les mieux lotis, quand ils ne partent pas dans la grande ville, choisissent de plus en plus souvent d’habiter en périphérie afin d’échapper à des impôts locaux jugés trop élevés en raison des charges de centralités qui pèsent sur ces villes. La dégradation est alors économique et symbolique.

Les trois causes ensuite :

• Étalement. Avec la démocratisation de l’automobile et l’évolution de la consommation dans les années 1950/1960, les villes vont peu à peu s’étaler. Des grandes surfaces et des lotissements pavillonnaires vont faire leur apparition en périphéries des villes. Le phénomène devient problématique dans les années 1970 au moment où la population des villes moyennes cesse de croître dans beaucoup d’entre elles. Au-delà de considérations environnementales et esthétiques mobilisées par certains[6], l’extension du tissu urbain va accélérer le déclin des villes-centres et, par effet ricochet, de leurs agglomérations tout entières. De fait, l’essentiel des services offerts à la population sont traditionnellement assurés par la ville-centre. Or, pour compenser la perte du nombre d’habitants et l’appauvrissement de leur tissu économique, les centres urbains sont contraints, pour contenir le rétrécissement de leur assiette fiscale, d’augmenter les impôts locaux, poussant les contribuables les mieux lotis à s’installer en périphérie. C’est un cercle vicieux.
• Désindustrialisation. À l’étalement urbain s’ajoute, à partir des années 1970, un processus de désindustrialisation, qui touche la France comme l’ensemble des économies développées. Cette remise en cause brutale des secteurs traditionnels de l’industrie (sidérurgie, textile, chantiers navals, automobile, etc.) a impacté en premier lieu les villes petites et moyennes qui, à partir des années 1950 et 1960, avaient su profiter de la baisse du coût des transports, devenus négligeables dans les coûts finaux de production, pour accueillir des entreprises en provenance des grandes villes et en particulier de la région-capitale. La dissociation technique, imposée par la réorganisation taylorienne de la production, avait alors rendu possible la dissémination territoriale des usines spécialisées et des usines de montage. Ainsi, dans les années 1960, la production quitte les métropoles. Or, c’est précisément cette fonction, généralement faible en valeur ajoutée, qui va faire les frais de la désindustrialisation et de la tertiarisation de l’économie lors des décennies suivantes. Une situation très défavorable de fait aux villes petites et moyennes, y compris dans celles où il existait une longue tradition industrielle et donc un savoir-faire.
• Désengagement de l’État. Face à la crise de la dette, l’État cherche à se retirer progressivement des territoires (Aust et Cret, op. cit.), un mouvement illustré ces dernières années par la révision générale des politiques publiques (RGPP – 2007-2012), la modernisation de l’action publique (MAP – 2012-2017) ou bien encore par le programme Action publique 2022, actuellement en cours d’élaboration, ainsi que par les fortes baisses de dotations aux collectivités locales entre 2014 et 2017 et l’encadrement des dépenses de ces dernières depuis 2018. Or, un tel mouvement impacte en premier lieu les territoires les plus dépendants de la puissance publique dont font partie de très nombreuses villes moyennes (les principaux employeurs locaux sont en effet généralement l’hôpital, la préfecture, la mairie et le conseil départemental).

Croître à tout prix… mais pour quoi faire ?

La seconde remarque consiste à affirmer que, face à cette situation, les élus de ces territoires vont chercher, non pas à imaginer des modèles de développement alternatifs, mais à « copier » les métropoles et les recettes qui ont fait leur « réussite ». De fait, des stratégies urbaines « alternatives » visant non plus à renouer avec la croissance démographique mais à accompagner les dynamiques de décroissance, comme il en existe par exemple aux États-Unis ou en Allemagne (Cauchi-Duval, Béal, Rousseau, 2016), peinent chez nous à émerger (Popper et Popper, 2002 ; Schilling et Logan, 2008). Plutôt que de chercher à accompagner la baisse de la population, les élus locaux font de l’inversion de la courbe démographique une priorité sur la base de laquelle devront être jugées leurs actions[7] alors même que ces politiques urbaines « entrepreneuriales », visant à attirer des firmes et des catégories sociales ciblées (Harvey, 2011 et 2015), apparaissent le plus souvent inadaptées puisqu’à la fois économiquement inefficaces et socialement injustes (Rousseau, 2008 et 2011 ; Miot, 2012)[8].

À la concurrence avec les métropoles à armes inégales, s’ajoute alors, du fait de l’émiettement communal, une compétition locale entre des communes voisines qui ont pourtant des intérêts communs. Or, à l’échelle locale, cela est particulièrement le cas des villes moyennes. La mise en concurrence des territoires  a des effets délétères. En effet, le manque de mutualisation et l’absence d’une solidarité forte à cette échelle, rendent difficile la résorption des inégalités. Dès lors, ces inégalités entretiennent les rivalités qui nuisent à l’émergence de projets structurants et entretiennent de ce fait le phénomène d’étalement urbain. Tant que cette problématique continuera d’être ignorée, une éventuelle sortie de crise ne semblera pas d’actualité : les grandes surfaces continueront de s’étendre en périphérie des villes, les habitants continueront de quitter les villes-centres pour leurs voisines et les projets structurants et fédérateurs, susceptibles de redynamiser durablement les villes moyennes, continueront de se faire attendre.

L’ensemble de ces considérations nous conduisent à formuler à ce stade préliminaire de nos réflexions trois convictions :

1. Le rôle joué par l’État dans l’aménagement du territoire doit être repensé: le retrait de l’État ne doit plus se faire aux dépens des territoires les plus fragiles ;
2. La gouvernance locale doit être réinventée: l’échelon intercommunal doit être renforcé et démocratisé ;
3. L’injonction à la croissance démographique doit être réinterrogée: la diversité des territoires doit être reconnue, les villes petites et moyennes doivent être considérées au même titre que les métropoles comme des espaces d’expérimentations et d’innovations, et la décroissance démographique doit cesser d’être envisagée exclusivement sous l’angle de la contrainte.

[1] S’il n’existe pas de définition consensuelle, nous reprenons ici la définition du CGET qui définit les villes moyennes à partir d’un croisement statistiques basé sur les critères suivants :

• Une unité urbaine de plus de 20 000 habitants ;
• De type « grand pôle urbain » au sens de l’Insee ;
• Non incluses dans une des 22 aires urbaines englobant les métropoles institutionnelles.

[2] 25 % des pertes d’emplois dans l’industrie entre 1980 et 2007 pouvant être, selon le Trésor, imputables à l’externalisation vers les secteurs des services d’une partie des activités industrielles.

[3] Voir le rapport consacré aux villes moyennes que j’ai coécrit avec David Djaïz, haut fonctionnaire, à paraitre prochainement.

[4] La ville centre ne doit pas être confondue avec le centre-ville. Elle correspond à la ville principale de l’aire urbaine et pas uniquement à son centre historique.

[5] « Le terme de shrinking city, traduit par ville rétrécissante, désigne un phénomène de rétrécissement urbain qui touche les villes sur trois plans : démographique, par la perte de population ; économique, par la perte d’activités, de fonctions, de revenus et d’emplois ; et social, par le développement de la pauvreté … ». Source : Géoconfluences.

[6] On pense ici au numéro de Télérama intitulé « Halte à la France moche ! » (02/2010) traitant de la problématique de l’étalement urbain.

[7] Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si, à intervalle régulier, cette question est portée au cœur des débats locaux, pouvant donner lieu à des passes d’armes houleuses entre partisans et opposants au pouvoir municipal en place.

[8] Se rapporter à l’article de Nicolas Cauchi-Duval, Vincent Béal et Max Rousseau intitulé « La décroissance urbaine en France : des villes sans politique » paru dans la revue Espace, populations, sociétés.

Aust J., Cret B., « L’État entre retrait et réinvestissement des territoires », Revue française de sociologie, 2012/01 (Vol. 53), pp. 3-33.

Bouba-Olga O., Dynamiques territoriales : Eloge de la diversité, Poitier, Atlantique, 2017, 100 p.

Bouba-Olga O., Grossetti M., « La mythologie CAME (Compétitivité, Attractivité, Métropolisation, Excellence) : comment s’en désintoxiquer ? », hal.archives-ouvertes.fr, 2018, 19 p.

Cauchi-Duval N., Béal V., Rousseau M., « La décroissance urbaine en France : des villes sans politique », Espace populations sociétés, 2015/03 (URL : http://eps.revues.org/6112).

Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), Regards croisés sur les villes moyennes : des trajectoires diversifiées au sein des systèmes territoriaux, Paris, La documentation Française, 2018, 79 p.

Cordobès S., « L’égalité des territoires, cinq ans après », Tous urbains, 2017/01 (n° 17), pp. 6-7.

Davezies L., La crise qui vient, la nouvelle fracture territoire, Seuil, La république des idées, 2012, 111 p.

Estèbe P., L’égalité des territoires : une passion française, Paris, PUF, La ville en débat, 2015, 88 p.

Guéraut E., Ascension et fragilisation d’une petite bourgeoisie culturelle. Une enquête ethnographique dans une ville moyenne en déclin, Thèse de doctorat, Paris, Université Paris Descartes, 2018, 519 p.

Harvey D., Le capitalisme contre le droit à la ville : néolibéralisme, urbanisation, résistances, Paris, Editions Amsterdam, 2011, 93 p.

Harvey D., Villes rebelles, du droit à la ville à la révolution urbaine, Paris, Buchet-Chastel, Essai, 2015 (2012), 295 p.

Miot Y., « La ségrégation socio-spatiale dans la métropole Lilloise et à Roubaix : l’apport des mobilités résidentielles », Lavoisier, Géographie, économie, société, 2012/02 (Vol. 14), pp. 171-195.

Popper D. E., Popper F. J., « Small can be beautiful », Planning 68, pp. 20-23.

Razemon O., Comment la France a tué ses villes, Paris, Rue de l’échiquier, 2016, 187 p.

Rousseau M., « « Bringing politics back in » : la gentrification comme politique de développement urbain ? », Espaces et sociétés, 2008/01 (n° 132-133), pp. 75-90

Renahy N., Les gars du coin. Enquête sur une jeunesse rurale, Paris, La Découverte, 2010, p. 286.

Retière J.-N., « Autour de l’autochtonie. Réflexions sur la notion de capital social populaire », Politix, 2003 (Vol 16 / n° 63), pp. 121-143.

Schilling J., Logan J., « Greening the Rust Belt: A Green Infrastructure Model for Right Sizing America’s Shrinking Cities », Journal of the American Planning Association, pp. 451-466.

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Achille Warnant

Achille WARNANT est doctorant en sciences sociales à l'EHESS (Géographie Cités) et coordinateur pour la Fondation Jean-Jaurès du cycle de réflexion consacré aux villes moyennes.

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