Le secteur ferroviaire repose sur deux activités complémentaires : (i) la production et la gestion des infrastructures (rails et gares), d’une part, (ii) les services de transport utilisant les infrastructures, d’autre part.
Les infrastructures constituent des facilités essentielles (monopole naturel). Cette infrastructure, le « réseau », est constituée d’un ensemble de tronçons (segments entre deux points).
L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire implique que des opérateurs concurrents peuvent demander l’accès à un tronçon du réseau au même moment, ce qui n’est pas possible. La demande d’accès est alors en effet supérieure à l’offre. Le gestionnaire de l’infrastructure doit alors attribuer l’accès, qualifié de sillon, de façon transparente et non discriminatoire. Face à une offre rigide en raison de l’impossibilité d’augmenter à court terme la capacité de l’infrastructure, il faut ajuster la demande à l’offre disponible. Comment procéder ?
La réponse théorique : optimale certes mais inapplicable et incomplète.
Cinq méthodes sont envisageables pour attribuer un bien rare : (i) ‘Premier arrivé–Premier servi’, (ii) loterie, (iii) tarification ex ante, (iv) appel d’offres avec engagements hors prix (‘beauty contest’) (v) enchères en prix[1]. Toutes ces méthodes sont envisageables pour gérer des situations de rareté, mais les trois dernières sont les plus utilisées[2].
La théorie économique standard préconise pour au moins deux raisons les enchères en prix (cf. les licences pour mobiles). En premier lieu, si le gestionnaire de l’infrastructure (GI) ferroviaire est indépendant des opérateurs de services, surgit un problème d’asymétrie d’information : le GI ne connaît pas a priori la valeur des sillons pour chaque opérateur. Si le GI tarifie les sillons à leurs coûts, il n’attribue donc pas nécessairement les sillons aux opérateurs pour lesquels leur valeur est la plus élevée. Cette procédure d’attribution n’assure donc pas l’optimum social (cf. Caillaud (2002). A contrario, les enchères permettent de révéler cette valeur. En second lieu, pour un tarif d’un sillon fixé ex ante par le GI, plusieurs opérateurs peuvent être demandeurs de ce sillon : il faut alors toujours une méthode pour les départager.
La capacité ferroviaire présente en outre des caractéristiques spécifiques. Les sillons sont en particulier hétérogènes, imparfaitement substituables et complémentaires (la valeur d’un sillon augmente avec l’exploitation d’autres sillons[3]).
Dans ces conditions, les théoriciens préconisent une enchère en prix généralisée sur tous les sillons disponibles sur un réseau. Au regard des caractéristiques des sillons, seules des enchères dites ‘combinatoires’ permettent à la fois d’atteindre l’optimum, les sillons étant attribués aux opérateurs qui les valorisent le plus, et d’équilibrer l’offre et la demande de sillons, chaque sillon étant attribuable à un opérateur et à un seul[4].
Rarement utilisées, les enchères combinatoires n’ont pas été appliquées dans le ferroviaire[5]. Et pour cause, leur application se heurte au fait que le nombre de combinaisons potentielles de sillons à explorer par les opérateurs pour formuler des offres dans l’enchère augmente exponentiellement avec le nombre de sillons proposés aux enchères. Le nombre de trajets, qui n’est pas le nombre de sillons, qui serait à mettre en jeu chaque année en comptant un seul trajet effectué plusieurs fois dans l’année peut être estimé à 36 000 sur le réseau français. Or une enchère combinatoire portant sur 265 sillons implique plus de combinaisons d’offres qu’il n’existe d’atomes dans l’univers ! L’attribution des sillons d’un réseau par enchères combinatoires relève en fait d’un problème de type « NP-complet » (Benzoni, Jeux, Kalman, 1990). Si le nombre d’objets à attribuer dépasse un petit nombre, les calculs d’optimisation sont impossibles à réaliser[6] en raison du nombre littéralement « astronomique » de combinaisons à explorer (Perennes, 2014). Il faut créer des heuristiques capables de donner une approximation de la solution optimale (Benzoni, Jeux, Kalman, 1990 ; Pekec et Rothkopf 2003).
Il faut relever que les travaux théoriques préconisant des enchères généralisées pour l’attribution des sillons traitent souvent la quantité des sillons à attribuer comme une donnée exogène à l’enchère. Ils ne se placent donc pas dans la situation « pure » dans laquelle les enchères couvrent la totalité du processus. Or, la quantité offerte des sillons dans l’enchère participe très directement de l’optimisation du processus d’occupation et de valorisation d’un réseau ferroviaire. Si la détermination de la quantité des sillons mise aux enchères constitue un paramètre fixé avant la procédure d’attribution, il n’est dès lors plus possible d’affirmer qu’une enchère combinatoire, à supposer même qu’elle soit implémentable, permette d’obtenir la solution optimale de l’utilisation d’un réseau ferroviaire. Les travaux théoriques sur l’attribution des sillons par enchères généralisées de type combinatoires sont, au fond, incomplètes. Cependant, introduire la quantité de sillons comme une variable endogène dans ce type d’enchères ne fait qu’accroître la complexité du problème à résoudre et rend la solution théorique optimale encore plus inaccessible en pratique.
Les procédures retenues par tous les GI ferroviaires dans le monde ne peuvent satisfaire aux critères inapplicables de la théorie économique standard. Concrètement et logiquement, le satisficing[7] supplante l’optimizing.
La réponse pratique : une étape de conciliation et de priorisation
Une étude récente de l’IRG-Rail[8] synthétise les procédures d’attribution des sillons ferroviaires mises en œuvre par les GI dans les pays de l’Union européenne[9].
Au-delà des variantes, l’étude montre que les procédures concrètes d’attribution des sillons relèvent d’un modèle décisionnel très similaire car conforme au cadre communautaire européen (Directive 2012/34/EU)[10]. La procédure d’attribution résulte ainsi d’une succession d’étapes lancées souvent près de deux ans avant l’attribution effective des sillons aux opérateurs. Priorité est donnée à la conciliation entre opérateurs et GI afin de résorber les cas de sillons où les demandes des opérateurs engendrent une saturation de la capacité disponible de l’infrastructure. Economiquement, le terme usité de conciliation est plus approprié que celui de négociation car, à ce stade de la procédure, le prix du sillon, fixé ex ante par le GI, ne constitue pas une variable d’ajustement ou de négociation pour résorber l’excès de demande exprimée.
Si la conciliation n’aboutit pas à une solution satisfaisant les parties, les sillons sont alors déclarés comme saturés. L’IRG-Rail constate cependant qu’aucune déclaration de saturation n’est intervenue entre 2014 et 2019 dans la moitié des pays étudiés (13 sur 26). De plus, le nombre de déclarations de saturation demeure très faible, voire inexistant dans des pays ayant pourtant complètement ouvert le transport ferroviaire à la concurrence depuis plusieurs années (Tableau 1). Il peut donc être considéré que dans la pratique la conciliation est une procédure relativement efficace, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elle est efficiente.
Tableau 1 – Déclarations de saturation des sillons par pays (2014-2019)
Source : IRG Rail (2019), p. 5.
* En Italie, pas de déclaration de saturation avant que le régulateur introduise une règle de calcul de la saturation sur chaque grande section, et définisse des seuils imposant une déclaration de saturation, soit 314 macro-sections (pas des lignes) saturées en 2019. Cependant, ce chiffre n’est pas comparable aux autres, qui correspondent à des saturations effectives sur des tronçons plus localisés.
Doit-on voir dans cette efficacité une volonté de coopération des opérateurs entre eux ou la crainte de devoir passer aux étapes ultérieures de la procédure ? Sans doute un peu des deux. Certains opérateurs de services ferroviaires en concurrence pour l’accès aux sillons ne sont pas nécessairement en concurrence sur le marché aval comme le fret et le transport de voyageurs dont l’intérêt à se coordonner et à coopérer peut alors l’emporter sur la logique de compétition pour l’accès aux sillons. Pour les opérateurs en concurrence directe sur le marché aval, la logique de concurrence pour l’accès à un sillon l’emporte mais l’incertitude de l’issue de ce conflit d’accès peut les conduire à auto-modérer leurs prétentions.
La résorption des saturations déclarées emprunte ensuite une procédure assez similaire dans les différents pays européens, toujours pour respecter le cadre communautaire de la Directive 2012/34/EU.
La première étape consiste à classer les demandeurs en fonction d’une priorisation, une fois déclarée la saturation d’un sillon. Si la nature des critères employés et leur hiérarchisation peuvent différer entre pays, le critère du type de service est le plus communément utilisé (24 sur 26 pays, soit 92 % : graphique 1). Ce critère peut être appliqué de manière généralisée ou de manière différente suivant le(s) tronçon(s) du réseau concerné(s). Par exemple, il pourra être considéré par le GI que le fret est prioritaire sur les trains de voyageurs pour certains sillons mais pas pour d’autres. Cela conduit alors le GI à attribuer à l’opérateur de fret le sillon en cause au détriment de l’opérateur de transport de voyageurs.
Le critère du type de parcours est aussi mobilisé dans nombre de pays (31 % de l’échantillon : graphique 1). Par exemple, les GI accordent souvent la priorité aux convois internationaux par rapport aux nationaux[11].
Graphique 1 – Critères de priorité utilisés pour attribuer les sillons saturés par les gestionnaires d’infrastructure ferroviaire en Europe
Source : IRG Rail (2019), p. 14.
De façon surprenante pour un économiste, seuls 5 pays recourent, à ce stade, à des modélisations économiques de type coût-bénéfice pour prioriser les sillons (graphique 1). Le GI suédois, Trafikverket, disposerait du modèle le plus élaboré pour désigner le type d’opérateur prioritaire sillon par sillon[12]. Même si les méthodes coûts-bénéfices sont souvent contingentes et sensibles aux valeurs incertaines de certains paramètres, elles présentent l’avantage de mieux objectiver les priorités plutôt que de s’en tenir à des critères génériques applicables à tout le réseau ou à de vastes sous-ensembles du réseau. En effet, pour un tarif fixé des sillons, des modèles de calcul coût-bénéfice peut montrer qu’un convoi de fret pourrait être plus générateur de valeur sociale qu’un convoi de voyageurs pour un sillon donné, mais moins pour un autre sillon. Une modélisation économique comme celle réalisée par le GI suédois permet ainsi de mieux assurer la maximisation du bien-être collectif, qui est l’un des objectifs échouant aux GI ferroviaires.
Même si cette procédure conduit à filtrer de nombreux cas, il n’est pas exclu qu’à l’issue de cette étape deux opérateurs ou plus puissent encore prétendre à l’attribution du(des) sillon(s) saturé(s). Le prix du sillon redevient alors, pour le GI, le critère de sélection ultime de l’opérateur attributaire.
La réponse pratique : une étape ultime de tarification de saturation et/ou d’enchères en prix
En premier lieu, les GI peuvent instaurer une sur-tarification spécifique de saturation qui est affichée ex ante dans les tarifs d’accès aux infrastructures ferroviaires dès le lancement de la procédure. Cette sur-tarification élève le prix standard du sillon concerné pour dissuader ainsi un ou plusieurs opérateurs de maintenir leur(s) demande(s) d’accès au(x) sillon(s) saturé(s). Ainsi, en République Tchèque le tarif d’accès aux sillons est doublé en cas de saturation pour départager les opérateurs en compétition. En Norvège, un sur-tarif forfaitaire de 500 NOK par sillon est appliqué aux sillons saturés pour dissuader la demande, tandis qu’en Autriche un tarif additionnel est prévu à certaines périodes de pointe (matin et soir) et est appliqué sur certains tronçons du réseau. La France a aussi adopté un dispositif de sur-tarification pour les sillons saturés.
Le dispositif de sur-tarification clôt la procédure d’attribution s’il ne reste qu’un opérateur acceptant de payer le(s) sillon(s) saturé(s) une fois ceux-ci sur-tarifés. Ce cas de figure constitue un aboutissement heureux, même si la procédure ne garantit pas que l’attributaire a payé le prix maximal qu’il était disposé à payer pour obtenir le sillon. Deux autres cas de figure peuvent survenir.
- Cas 1 – Tous les opérateurs candidats avant application de la sur-tarification renoncent à postuler pour le(s) sillon(s) saturé(s) car le prix sur-tarifé dépasse la valeur qu’ils attribuent au(x) sillon(s) en cause. On passe d’une rareté des sillons concernés à leur déshérence. La procédure est défaillante. Le GI devrait-il alors lancer une enchère descendante pour attribuer ces(s) sillon(s) désormais non attribué(s) ?
- Cas 2 – Deux opérateurs au moins restent en lice car ils acceptent de payer la sur-tarification fixée par le GI qui n’est pas assez dissuasive. Comment les départager ?
L’enchère ascendante en prix semble la solution économique évidente. L’Allemagne, la Suisse ou la Suède ont adopté le principe d’une telle procédure. Néanmoins, le GI doit éviter des règles d’enchère prédéterminant leur résultat, question qui est l’objet de la recherche en Market design.
L’Allemagne et la Suisse ont opté pour une enchère simple à un tour sous pli fermé. Si l’Allemagne prévoit que l’opérateur emportant l’enchère paye le sillon au prix soumis, la Suisse a opté pour un mécanisme plus complexe dit de Vickrey[13]. Si l’écart entre l’offre mieux-disante et la seconde offre est inférieur à 1.000 Francs suisses sur le sillon, le vainqueur paye le sillon au prix soumis. Si l’écart est supérieur, le vainqueur paye le sillon au prix du deuxième plus offrant. Cette procédure incite les opérateurs à révéler la juste valeur des sillons et les protège de la malédiction du vainqueur. Un opérateur n’ayant pas emporté un sillon peut restituer gracieusement des sillons déjà obtenus s’il montre qu’il ne peut les valoriser sans le sillon attribué par enchère qu’il n’a pu emporter. Cette disposition rappelle l’interdépendance des sillons dans leur exploitation.
Pour départager ultimement les opérateurs en concurrence pour l’accès aux sillons saturés, le GI français indique : « Si l’application de ces critères ne permet pas de dégager une solution, SNCF Réseau affecte les sillons en équité au regard de l’utilisation optimale du réseau ferroviaire »[14]. L’équité consiste à favoriser par des règles favorisant des acteurs considérés comme plus faibles par rapport à leurs concurrents. L’asymétrie permet d’instaurer une concurrence entre rivaux rendus égaux par les règles.
Des enchères asymétriques, prévoyant un rabais sur les prix pour certains acteurs pourraient ainsi être conçues[15]. Les rabais fixés par le GI constitue un exercice délicat, car ils doivent être calibrés au plus juste afin d’être opposable à tous les tiers qui pourraient les contester. Des modélisations économiques fines sont ici indispensables.
Conclusion : des heuristiques
« La théorie, c’est quand on sait tout et que rien ne fonctionne en pratique. La pratique, c’est quand tout fonctionne et que personne ne sait pourquoi en théorie. » (A. Einstein). L’attribution des sillons ferroviaires constitue un exemple où la sophistication des outils théoriques d’optimisation se heurte à la complexité de la réalité. Dans ce type de circonstances, le recours à des heuristiques constitue un impératif. Ces heuristiques peuvent être calculatoires par recours à des algorithmes spécifiques ou bien être tacites en se basant sur les routines et habitudes des décisions prises.
L’attribution des sillons ferroviaires par les GI procède très majoritairement de ces routines et habitudes qui conduisent à ajuster les décisions antérieures au fur et à mesure des problèmes rencontrés. Ce poids de l’histoire explique la prédominance de la conciliation dans la conciliation par apport à des solutions plus calculatoires et plus économiques[16]. Comme souligné, le système fonctionne globalement. Les situations déclarées où la demande de sillons dépasse l’offre disponible restent pour l’heure peu nombreuses. Toutefois, elles tendent à croître au fur et à mesure de l’intensification de la concurrence (cf. tableau 1 supra).
Face à cette tension croissante entre offre et demande de sillons, nombre de GI devront sans doute faire évoluer leurs pratiques historiques pour instiller des méthodes et règles objectivant au mieux les attributions des sillons saturés comme l’ont fait les GI où la concurrence dans les services ferroviaires est plus active et plus ancienne.
[1] Une procédure mixte d’enchères multi-critères combinant engagements hors prix et des offres en prix peut aussi être envisagée.
[2] En effet, la règle du « Premier arrivé – Premier servi » favorise indûment les acteurs en place. La loterie est totalement aveugle sur la qualité effective des candidats retenus. La solution des appels d’offres/concours de beauté (ou « soumission comparative ») est également parfois considérée. Toutefois, les appels d’offres sont souvent critiqués par les économistes car ils tendraient à introduire une part trop importante de subjectivité dans la décision de l’adjudicateur si les critères ne sont pas étalonnés de façon très précise et si les soumissionnaires tendent à proposer des engagements qu’ils ne respectent pas. La solution de la tarification « administrative », solution de gestion globale de la rareté historique (surtout dans le transport ferroviaire) et les enchères en prix ou multi-critères, qui permettent en théorie une sélection du bénéficiaire (plus) optimale, sont pour ces raisons généralement plus mises en avant.
[3] Par exemple, pour proposer un Paris-Marseille, deux sillons Paris-Lyon et Lyon-Marseille sont complémentaires. Ne pas disposer de l’accès à un sillon situé au milieu d’un parcours peut d’ailleurs faire perdre toute valeur à l’ensemble de celui-ci et donc à tous les autres segments.
Un autre type de complémentarité provient de l’exploitation non d’une seule ligne mais de plusieurs lignes. Par exemple, pour le transport de passagers, en raison des interconnexions et des différents arrêts, l’existence de lignes secondaires affecte le trafic sur une ligne principale, et réciproquement. Le fait d’exploiter ces différentes lignes conjointement modifie donc la valeur de chacune.
[4] Les enchères combinatoires proposent l’ensemble des objets offerts aux enchérisseurs simultanément (ici les sillons). La procédure permet aux enchérisseurs d’émettre des offres soit objet par objet, soit pour toute association d’objets (combinaison) librement décidée par l’enchérisseur.
[5] Les exemples canoniques d’application de ce type d’enchères concernent l’attribution de licences mobiles aux Etats-Unis ou de licences 3G en Allemagne.
[6] Pour une application aux licences hertziennes, cf. Benzoni et alii 1990.
[7] Le concept de satisficing est une contraction des termes satisfying (satisfaisant) et sufficing (suffisant). Il est proposé dès 1947 par Herbert Simon, prix Nobel d’économie 1978, pour expliquer que nombre de décisions prises sont considérées comme acceptables sans être pour autant optimales si l’analyse des alternatives à la décision prise coûte trop de temps, trop d’efforts ou est tout simplement impossible.
[8] L’IRG-Rail (Independent Regulators’ Group – Rail”) est l’organisme regroupant les autorités de régulation ferroviaire de 31 pays d’Europe.
[9] IRG-Rail, A survey of congested infrastructure, priority criteria and capacity charges in Europe, Document de travail, 15th November 2019.
[10] Ainsi, la procédure d’attribution des sillons de SNCF-Réseau s’inscrit globalement dans ce schéma général, voir : Document de Référence du Réseau, 2021, https://www.sncf-reseau.com/fr/document-reference-reseau/horaires-service-2021-0
[11] Cf. Etude IRG-Rail, p. 20.
[12] Ibidem, p. 15.
[13] L’enchère de Vickrey ou au second prix est une enchère sous pli fermé où l’objet est attribué au plus offrant en prix qui paye le prix du deuxième plus offrant. Willam Vickrey a montré que cette procédure incite les enchérisseurs à révéler la juste valeur qu’ils sont disposés à payer pour acquérir l’objet. Voir F. Naegelen, « La malédiction du vainqueur dans les procédures d’appels d’offres », Revue économique, 1986, 37-4, pp. 605-636.
[14] https://www.sncf-reseau.com/sites/default/files/2020-09/DRR2021-doc_principal_V2.pdf , document cité, p. 85
[15] Des procédures d’attributions de licences mobiles ont inclus ce type de règle soit sous forme de remises de prix (USA) soit sous forme d’attribution automatique d’un minimum de fréquences pour les opérateurs nouveaux entrants sur les marchés (Allemagne).
[16] ‘Historically, scheduling has been seen primarily as a technical problem and not as an economic/political’, Brewer et Plott (1996), p. 862.
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