La régulation des télécoms est née d’une volonté clairement identifiée : l’ouverture à la concurrence du secteur des télécoms. Mais ouvrir à la concurrence ne veut pas dire abandonner les consommateurs au marché. Dans le cadre de la régulation, l’État dessine les contours d’un marché à travers les objectifs qu’il lui assigne. La naissance des autorités de régulation comme l’Arcep, le régulateur des télécoms, des postes et de la distribution de la presse, s’inscrit dans cette perspective.

La régulation est ce qui garantit par exemple que le marché des télécoms apporte aux utilisateurs un service compétitif, ce qu’il ne ferait pas spontanément sans régulation. C’est aussi ce qui motive l’intervention des autorités étatiques, dont l’Arcep, en matière de couverture du territoire. Au point de faire de la connectivité de tous une priorité de son action.

Pour répondre à l’évolution permanente des usages, l’action de l’État doit s’inscrire dans un cadre souple. C’est précisément ce que permet la régulation, par opposition à la réglementation. La régulation offre une courroie de transmission entre les attentes sociales et le marché, à travers une adaptation continue de son action et des outils tels que la prise d’engagements, injonctions, remèdes de régulation asymétrique, etc.

Mais pour assurer la pertinence et l’efficacité de son action dans des environnements économiques dynamiques et traversés par le numérique, les régulateurs doivent en permanence développer de nouveaux outils. C’est en ce sens que, pour compléter leurs outils traditionnels, les régulateurs ont développé un nouveau mode d’action : la « régulation par la data ».

En juillet de l’année passée, huit régulateurs économiques témoignaient de leur expérience en la matière[1]. De ce travail, il ressort tout d’abord qu’une caractéristique clef de la régulation par la data est d’utiliser la puissance de l’information pour orienter le marché dans la bonne direction. Il en ressort aussi que cette régulation sert deux grands objectifs : amplifier la capacité d’action du régulateur, notamment dans une logique de supervision, et éclairer les choix des utilisateurs et mieux orienter le marché.

La régulation par la data inscrit son action dans un cadre évolutif, complémentaire du cadre traditionnel. Au lieu de prescrire aux acteurs économiques un certain comportement, elle crée un réseau d’informations et d’incitations pour réduire les asymétries d’information. Elle démultiplie aussi l’impact de l’action du régulateur en mobilisant les utilisateurs et leurs relais. En mettant à disposition des utilisateurs une information plus adaptée, le régulateur leur donne le pouvoir de contribuer à la régulation et de créer les bonnes incitations sur les marchés. La régulation par la donnée contribue ainsi à redistribuer le pouvoir de la régulation dans la société.

Le pouvoir de la régulation redistribué dans la société

L’Arcep a, depuis sa création, été à l’écoute du marché et des consommateurs. Depuis 2016, elle a développé un programme spécifique de « régulation par la data » mettant chaque consommateur en capacité de devenir un acteur de la régulation, chaque citoyen en mesure de participer à la défense de l’intérêt général. Plusieurs outils ont été développés à cette fin.

Parmi eux, la plateforme « J’alerte l’Arcep » permet à chaque utilisateur (particulier, entreprise ou collectivité) d’alerter l’Arcep sur des dysfonctionnements rencontrés dans leurs relations avec les opérateurs fixes, mobiles, internet et postaux. Par leur signalement, les utilisateurs contribuent à leur échelle à la régulation du marché, pour inciter les opérateurs à améliorer leurs services et à développer leurs réseaux. Des conseils adaptés à leur situation sont également proposés aux contributeurs.

En faisant vivre la plateforme « J’alerte l’Arcep », l’Arcep acte du fait qu’elle n’est pas la seule garante de l’intérêt général. Elle n’est pas systématiquement la mieux placée pour détecter les signaux faibles ou capter au mieux les dysfonctionnements structurants des marchés. Les alertes recueillies permettent de se rapprocher du terrain, de suivre en temps réel les difficultés rencontrées par les utilisateurs, et finalement de renforcer la capacité d’action de l’Arcep.

L’Arcep n’est pas en charge du traitement des litiges individuels. Mais « J’alerte l’Arcep » a répondu à un réel besoin des utilisateurs d’obtenir un éclairage direct sur leurs problèmes (55 000 signalements reçus en deux ans). Ces signalements ont permis d’alimenter le faisceau d’indices conduisant par exemple à la décision d’ouverture de procédures formelles à l’encontre de certains acteurs du marché. Ils ont aussi contribué à de nombreux correctifs quotidiens, rappels à l’ordre, etc.

Apporter la bonne information au consommateur pour orienter le marché

Comme dans tout marché, dans les télécoms, les utilisateurs ont la possibilité de se diriger vers l’État pour signaler les abus. Cela étant, leur principal pouvoir reste leur liberté de choisir parmi les services qui leur sont proposés

Il revient au régulateur d’éclairer les choix des utilisateurs pour que ces derniers orientent au mieux le marché. Pour cela, il doit combler deux écueils : le manque d’information pertinente à disposition des utilisateurs et la complexité potentielle de cette information. Son rôle consiste donc à donner au consommateur les moyens de comprendre quel sera le réseau qui lui conviendra le mieux. Subsidiairement, cela permet d’encourager une concurrence qui stimule l’investissement et ne se concentre pas uniquement sur les prix.

La première étape d’un tel travail est de collecter les données pertinentes auprès des acteurs économiques, et de les traiter afin d’en assurer la publication. Depuis 2016, l’Arcep publie par exemple en open data toutes ses productions chiffrées et cartographiques relatives aux secteurs qu’elle régule. Parmi ces données figurent la couverture et la qualité de service des réseaux télécoms, la disponibilité de numéros, le suivi du marché postal, ou encore des informations relatives aux usages des consommateurs. Pour rendre ces données accessibles, l’Arcep collabore avec Etalab, qui coordonne la politique d’ouverture et de partage des données publiques en France. Elles sont toutes centralisées sur sa plateforme : www.data.gouv.fr.

À ce stade, il est essentiel de souligner que la régulation par la data ne doit pas être confondue avec la simple transparence, notamment dans le cadre de l’ouverture progressive des données détenues par l’administration. D’abord parce que le régulateur intervient pour définir des priorités et mettre en lumière spécifiquement certains paramètres au regard de ses objectifs. Ensuite, parce que le régulateur vient normer certaines notions et, le cas échéant, centraliser l’information. Enfin, car la régulation par la donnée s’appuie sur un cadre juridique contraignant. Il ne s’agit pas d’imposer des prescriptions quant au comportement des acteurs régulés. Mais c’est bien de manière uniformisée et organisée, et selon des paramètres définis par le régulateur que les acteurs doivent produire l’information.

Concrètement, cela signifie que, dans un premier temps, l’Arcep a construit une démarche pour identifier les axes de choix sur lesquels le consommateur se sentait mal informé. En bref, alors que le consommateur souhaite être informé sur la couverture et la qualité, il a une information sur les tarifs et services inclus dans son offre. En réponse à ce constat, un outil a été mis sur pied pour contrebalancer ce manque d’information et mettre la qualité de service au centre des préoccupations.

L’Arcep a donc décidé de publier des cartes sur monreseaumobile.fr. Cette plateforme permet à l’utilisateur de regarder instantanément la couverture que les opérateurs proposent à son domicile, à son lieu de travail, et d’évaluer celle qui serait le plus adaptée à ses besoins.

Par ailleurs, en ce qui concerne les réseaux fixes, l’Arcep a mis en ligne un observatoire complet de la couverture du territoire par les réseaux fixes toutes technologies confondues, qui présente commune par commune et immeuble par immeuble l’avancement des déploiements en fibre optique jusqu’à l’abonné. Aujourd’hui, cet outil particulièrement puissant se décline sous forme de cartes interactives : Ma connexion internet.

Pour l’instant en version bêta, « Ma connexion internet » est un moteur de recherche qui permet aux Français de connaître les technologies d’accès à internet disponibles à leur adresse. Il permet d’afficher, pour une adresse donnée : l’ensemble des opérateurs disponibles ; les technologies d’accès disponibles : réseau filaire (fibre, câble, ou cuivre (DSL)) ou réseau hertzien (4G fixe, HD et THD radio, satellite) ; les débits maximums pouvant être obtenus. Le site donne également accès à des statistiques de couverture agrégées à différentes mailles administratives (la commune, le département et la région), utiles par exemple pour les décideurs publics.

« Ma connexion internet » se veut un véritable outil de régulation et de transparence des déploiements pour renforcer l’information des consommateurs, des entrepreneurs et des pouvoirs publics avec l’objectif d’éclairer leurs choix. En particulier, cet outil permettra aux collectivités d’établir des diagnostics précis et contribuer à la définition et l’actualisation de leur stratégie numérique.

Bâtir une « alliance avec la multitude[2] »

L’ambition de la régulation par la data n’est pas de centraliser toute la puissance de la donnée au sein du régulateur pour ensuite la redistribuer aux consommateurs. Elle est aussi de permettre à chacun de se saisir des données pour créer les outils, comparateurs, et autres applications les plus pertinents pour les utilisateurs. Réutilisées, les données en open data doivent permettre de développer de nouveaux services et révéler des subtilités nouvelles. À l’instar d’Open Food Facts dans l’agroalimentaire, l’Arcep essaye sur ce point d’enrichir les données disponibles, d’augmenter leur nombre, d’imaginer des outils pour faciliter leur réutilisation par des journalistes, startups, acteurs de la société civile ou collectivités. Cette logique d’animation d’un écosystème autour des données contribue également à l’utilisation de la puissance de diffusion de l’information par internet pour redistribuer l’intelligence aux consommateurs et aux entreprises.

Afin d’amplifier son action et compléter les données dont il assure lui-même la production, le régulateur peut également s’engager dans une démarche de crowdsourcing en intégrant les données d’autres entités, telles que les collectivités territoriales. Depuis le lancement du programme de régulation par la data, l’Arcep s’est engagée dans cette démarche participative avec des acteurs tiers tels que les éditeurs d’applications de test de débit, les acteurs de la protection des utilisateurs, ou encore les acteurs des secteurs des transports, de l’immobilier, du tourisme.

Pour suivre la qualité de service et la couverture des réseaux télécoms, fixes ou mobiles, l’Arcep a notamment développé une approche partenariale en vue de favoriser l’ouverture des données et des mesures toujours plus fiables et représentatives des usages des utilisateurs. Elles se concentrent aujourd’hui sur deux axes.

D’une part, grâce à l’enrichissement des données publiées sur « Mon Réseau Mobile », en s’ouvrant pleinement aux mesures réalisées par les territoires et au crowdsourcing. Pour cela, l’Arcep a publié « le kit du régulateur » pour permettre aux collectivités et aux acteurs qui conduisent eux-mêmes des campagnes de mesures de qualifier, avec les mêmes procédés, la qualité de l’expérience de l’utilisateur lorsqu’il communique en mobilité. De plus, elle a proposé aux acteurs de la mesure et notamment du crowdsourcing de s’associer à ces travaux pour rendre les méthodes de mesures transparentes et pertinentes à travers un Code de conduite des acteurs de la mesure.

D’autre part, l’Arcep conduit une démarche innovante de co-construction sur les sujets de qualité de service internet fixe. Elle a ainsi fédéré des outils de mesure, des fournisseurs d’accès à internet et des acteurs académiques afin de mettre sur pieds une API « carte d’identité de l’accès ». À terme, cette API sera présente dans les boxs des opérateurs et accessibles aux outils de mesure respectant le Code de conduite. Elle permettra alors à l’ensemble de ces acteurs de caractériser l’environnement de l’utilisateur qui réalise le test (technologie d’accès, offre souscrite, utilisations parallèles de la connexion, etc.) et donc de proposer un diagnostic de connectivité plus fiable.

Les nouveaux horizons de la régulation par la data

Par essence, les outils de la régulation par la data sont amenés à évoluer, à s’adapter à leur objet et à répondre aux préoccupations des utilisateurs. Au regard de la prégnance croissante des enjeux relatifs à la consommation énergétique associée au numérique et en particulier aux réseaux télécoms, la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire impose aux opérateurs télécoms d’informer leurs abonnés du niveau de données consommé et des GES associés, suivant une méthodologie qui sera établie par l’ADEME. L’Arcep sera amenée à contribuer à cette méthodologie.

Afin notamment de nourrir ce travail, et dans la poursuite d’une note publiée en juillet 2019 par l’Arcep sur l’empreinte carbone du numérique, l’autorité a commencé à modifier sa collecte d’information annuelle auprès des opérateurs. L’objectif est de disposer d’une compréhension plus fine de la consommation des différentes composantes des réseaux et de pouvoir restituer cette information aux utilisateurs. À plus grande échelle, l’Arcep amorce actuellement un flux de travail visant à identifier les données qui pourront utilement être mises à disposition du consommateur à intervalles réguliers. La publication d’information à la manière d’un « baromètre vert » des réseaux télécoms et de leurs usages pourra être envisagée.

La démarche de régulation par la data voit également des pistes d’application fortes dans le numérique. En effet, le risque systémique y est de plus en plus présent dans la mesure où les Big Tech peuvent avoir un effet de levier important sur l’économie et la société dans son ensemble. On pense à ces plateformes structurantes pour notre économie, aux systèmes d’exploitation de nos terminaux, exerçant tous deux une influence considérable sur notre capacité à innover, entreprendre et plus largement communiquer.

Nous devons déployer de nouveaux modes d’action pour assurer l’ouverture de l’économie numérique. C’est tout l’enjeu du Digital Services Act. En cours d’élaboration au niveau européen, il devrait instaurer les outils de régulation nécessaires à l’instauration d’une liberté de choix des utilisateurs. Afin d’assurer l’effectivité des dispositifs qui seront finalement adoptés par le législateur européen, la régulation par la data pourra être d’une très grande utilité. Elle pourra par exemple être un levier dans le contrôle des plateformes structurantes de l’économie numérique, l’information du public et l’orientation des marchés par les utilisateurs.

Concernant les Big Tech, il semble nécessaire de mobiliser un cas particulier d’application de la régulation par la data : c’est la régulation de type supervision. Cette régulation pourrait répondre à un objectif de responsabilisation des acteurs régulés tout en leur laissant la marge de manœuvre et la capacité d’innovation nécessaires. Une telle logique est mise en œuvre de longue date dans le secteur financier, eu égard au risque systémique sous-jacent.

Un mécanisme assurant le respect des objectifs fixés au niveau politique (qu’ils soient sociétaux ou économiques) sous la supervision d’un régulateur pourrait être imaginé en matière de numérique. Pour cela, les grands acteurs du numérique pourraient notamment se voir imposer un processus de reporting portant sur les informations qui permettront d’identifier et de contenir les effets potentiellement néfastes de leur mode de fonctionnement. Une publication de ces informations pourra ensuite être assurée dans les formes les plus adaptées. A cette fin, le régulateur devra agir comme un bras armé du pouvoir politique. Et la régulation par la data contribuerait alors fortement à « re-décentraliser » internet et à assurer la régulation des Big Tech par la société et pour la société.

Mots-clés : Régulation – télécoms – numérique


[1] AdlC, AMF, Arafer, Arcep, Arjel, CNIL, CRE, CSA, La régulation par la donnée, Arcep.fr, juillet 2019.

[2] La « multitude » renvoie à l’idée d’« une communauté créative, reliée et mobile » formée par des individus disposant « d’une puissance de communication et de coordination sans précédent. » in N. Colin et H. Verdier, L’âge de la multitude, Armand Colin, 2012, p. 12. Référence y est faite à A. Negri et M. Hardt, auteurs des ouvrages Empire et Multitude.

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