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Située au cœur de la région-capitale du Gauteng, Johannesburg, capitale économique et première ville d’Afrique du Sud avec 4,4 millions d’habitants[1], se rêve en « world-class African city ». Métropole attractive, concentrant trois quarts des sièges sociaux sud-africains, elle a vu sa population croître de 38 % entre 2001 et 2011. C’est aussi un territoire très étendu[2] et extrêmement fragmenté, marqué par son passé minier et par les legs du régime d’apartheid. Les politiques de développement local, menées par une municipalité unique créée en 2000 à l’échelle métropolitaine pour favoriser une plus grande intégration territoriale, n’ont pas permis de résorber ces fractures. Au contraire : les inégalités se sont aggravées depuis la transition démocratique de 1994.

La crise du logement est à la fois facteur et symptôme révélateur de ces tensions. L’engagement du gouvernement sud-africain en faveur du droit à un logement « adéquat », inscrit dans la constitution de 1996, s’est traduit par la livraison massive de logements entièrement subventionnés, qui ont bénéficié à un ménage sud-africain sur cinq. Cependant, ces lotissements, peu équipés et de qualité médiocre, situés en très grande périphérie et mal desservis, ont contribué à perpétuer des logiques d’exclusion socio-spatiale. Cette situation alimente contestations politiques et sociales : en mai 2018, des manifestations violentes ont opposé forces de police et résidents des quartiers sud de Johannesburg, qui exigeaient des logements décents.

Démographie dynamique, crise du logement, accroissement des inégalités territoriales : si l’histoire urbaine sud-africaine reste singulière (Turok 2012), car étroitement liée aux politiques ségrégationnistes et racistes déployées dès le début du 20ème siècle, ces défis s’imposent aujourd’hui à de nombreuses métropoles mondiales. Replacer ces enjeux dans un cadre d’analyse commun permet de dépasser les explications « historiques » auxquelles se limitent trop souvent certains acteurs sud-africains, au risque de perpétuer les effets pervers de politiques contemporaines.[3]

Des dynamiques relevant d’un « fait métropolitain » commun

Les dynamiques territoriales contemporaines à Johannesburg sont à rapprocher d’autres villes confrontées aux effets de la mondialisation. Cependant, leur interaction avec les vulnérabilités préexistantes du territoire produit des effets de ségrégation urbaine exacerbés.

La ville est confrontée depuis vingt ans à une forte croissance démographique, estimée à 3,2 % par an (CoJ 2016). Relevant en partie d’un effet de ‘rattrapage’ lié à l’abolition des freins à la liberté de mouvement des personnes, cette croissance se tasse et devrait plafonner à 1 % d’ici à 2030. C’est nettement plus bas que d’autres métropoles émergentes comme Lagos, et plus proche à terme des 0,8 % de croissance annuelle de la métropole du Grand Paris (APUR 2014). Cela représente cependant un défi colossal en termes de gestion pour une ville déjà confrontée à des déséquilibres territoriaux aigus en matière d’équipement et d’accès aux services publics locaux.

Cette croissance est notamment alimentée par un solde migratoire positif. Johannesburg, ville cosmopolite, est la destination première de migrants ruraux mais accueille aussi la majorité des migrants internationaux[4] arrivant en Afrique du Sud – une spécificité et un « trait distinctif » partagé avec d’autres métropoles mondiales (Arcadie 2016, p.33).

Cependant, cette forte croissance ne s’est pas traduite par une résorption des fractures territoriales – au contraire. Ce sont en immense majorité les quartiers défavorisés, déjà très denses, qui accueillent ces nouveaux urbains (Harrison & Todes 2013) du fait de phénomènes variés : surpeuplement dans les copropriétés dégradées et les immeubles squattés du centre-ville déqualifié ; explosion d’une offre locative privée informelle dans les townships, le phénomène des backyard shacks ayant augmenté de 58% entre 2001 et 2011; et enfin, multiplication des bidonvilles, plus de 165.000 ménages vivant aujourd’hui dans 180 nouveaux quartiers informels, apparus depuis la fin de l’apartheid sur les franges de l’agglomération (CoJ 2016).

Les dynamiques démographiques post-apartheid viennent donc aggraver une structure spatiale « inversée », très inhabituelle par rapport au Grand Paris et à d’autres villes-monde : ce sont les quartiers satellites et non pas le cœur de l’agglomération qui représentent les zones les plus denses et les plus peuplées. Ce sont également les zones les plus éloignées des bassins d’emplois.

Le déséquilibre emploi-habitat, principal objectif recherché par le régime d’apartheid, est en effet renforcé par les dynamiques économiques métropolitaines. Les évolutions des vingt dernières années – une désindustrialisation prononcée[5] au profit du secteur financier, qui représente aujourd’hui 30 % du PIB métropolitain (Karuaihe 2013) – sont allées de pair avec une redistribution spatiale des emplois. Le centre-ville, en crise depuis les années 80, a perdu son attractivité au profit de nouvelles polarités (Sandton, Rosebank, Midrand) et surtout d’une dispersion des emplois dans le quart nord-est de l’agglomération, correspondant aux banlieues huppées très peu denses (Harrison et Todes 2013). En miroir, donc, par rapport aux zones en croissance. Cette tendance dépasse le territoire de Johannesburg : dans la province du Gauteng, 50 % des emplois sont concentrés dans des zones avec une densité résidentielle inférieure à 10 habitants/ha.

En l’absence de transports en commun, cette redistribution accentue l’exclusion durable du marché de l’emploi d’une majorité (noire) de l’agglomération.[6] Ivan Turok, professeur à l’Université de Cape Town et de Glasgow, résume ainsi l’interaction entre inégalités de revenus et dynamiques du marché immobilier, qui engendrent des logiques d’exclusion toujours plus fortes :

“Extreme income inequality is translated into spatial segregation through the sorting process of the housing market. This has replaced the administrative processes of racial separation under apartheid. Households end up living in particular places according to their ability to pay for the quality of the location and its amenities. The high levels of income inequality and spatial segregation are reinforced by big disparities in the quality of schools, infrastructure and useful social networks, with the result that socio-economic status, race and space overlap and compound each other.” (Turok 2012, p.42)

La municipalité de Johannesburg identifie cette déconnexion comme l’un de ses principaux défis, avec des conséquences sociales et environnementales majeures. Pour les salariés du secteur formel, la ‘désintégration’ du marché de l’emploi engendre de longs et onéreux déplacements[7]. Surtout, une publication récente établit que ce déséquilibre emplois/résidents est non seulement corrélé, mais serait l’un des déterminants des très forts taux de chômage affectant les quartiers périphériques, qui atteignent jusqu’à 70% de la population active (Budlender 2016).

La ville ne tire donc pas parti des économies d’échelle et des logiques d’agglomération qui font habituellement l’attractivité des grandes métropoles. Rapprocher résidents et emplois est l’une des clés pour agir sur les disparités territoriales. Pourtant, les politiques de l’habitat agissent plutôt comme « condensateur d’inégalités » (Davy 2016).

Le logement et ses politiques: l’impossible régulation des inégalités ?[8]

Depuis presque dix ans, le gouvernement sud-africain a reconnu – jusqu’à la présidence – les limites des programmes d’accession massive et entièrement subventionnée à la propriété, qui représentaient l’unique forme d’intervention sur le secteur du logement entre 1994 et 2004. Aujourd’hui, et contrairement à de nombreux pays émergents, la politique de l’habitat est diversifiée en termes de produits et de cibles, et mobilise une palette d’interventions.

En outre, la ville de Johannesburg a mis l’accent depuis une dizaine d’années sur le développement d’une offre de transports en commun (réseau de bus en site propre) pour relier les zones résidentielles périphériques et les pôles d’emplois, encourageant le « développement de pôles denses, mixtes et inclusifs autour de ces corridors ». Cette ambition est reflétée dans son schéma directeur, adopté en 2016, et qui reste un outil de pilotage stratégique malgré l’alternance politique.[9] La collectivité a également été pionnière pour développer certains outils opérationnels – de maîtrise foncière ou de production de logements sociaux par exemple.

Et pourtant, tous les indicateurs sont au rouge : malgré l’effort budgétaire colossal consenti depuis vingt ans par l’État[10] et les efforts de la ville, le déficit de logements, en augmentation constante, a rattrapé le seuil de 1994 et est estimé à 300.000 unités.

Cette situation résulte en partie d’une baisse prononcée de production de logements depuis la crise financière de 2008 (-25 % entre 2009 et 2014). Mais elle reflète surtout le fait que le parc ne répond pas aux besoins d’une majorité des ménages en termes de produits, de prix et de localisation.

En particulier, l’offre locative – libre, aidée et sociale – est la seule solution pour une grande majorité des ménages, mais reste le parent pauvre de la politique de l’habitat. Le parc locatif social, bénéficiant d’un cadre réglementaire structuré et sécurisant mais relativement récent (2008), est potentiellement un outil puissant pour contribuer aux enjeux d’intégration urbaine et sociale. Les opérations doivent être réalisées dans la zone dense et la programmation (imposée aux bailleurs) encourage une mixité sociale. Cependant, l’offre est complètement sous-dimensionnée au regard des besoins.

Johannesburg est l’une des villes les plus dynamiques sur ce segment, ayant créé au début des années 2000 un bailleur social municipal (JOSHCO) et, plus récemment, une foncière (JDA)[11]. Pourtant, entre 2011 et 2016, seules 2.677 unités ont été livrées à Johannesburg, portant le parc total à 16.000 unités[12] sur tout le territoire métropolitain – à rapporter aux 300 000 ménages identifiés comme éligibles.

En accession, les logements neufs produits par le privé sont inabordables pour les ménages gagnant moins de 15.000 ZAR par mois (890 EUR environ) soit 80% de la population. Les logements produits par le secteur public restent cantonnés à la très grande périphérie (+ 30 à 50 km du centre-ville) et de nombreux migrants n’y sont pas éligibles. L’absence de solutions, notamment pour les nouveaux urbains, explique l’explosion de l’habitat indigne évoqué précédemment : le secteur informel accueille 17% des ménages en 2015, une part qui va croissant.[13]

L’absence de gouvernance métropolitaine de l’habitat

Plusieurs éléments peuvent expliquer cette défaillance. L’importance symbolique et le poids politique du programme d’accession subventionnée à la propriété pour le parti au pouvoir, dans un contexte où l’ANC est fragilisé[14], sont des éléments de réponse évidents. Cependant, des chercheurs comme Pieterse (2009), Todes (2012) ou Turok (2015) invitent à dépasser cette première explication, soulignant également les limites d’une gouvernance défaillante, caractérisée par la difficile régulation du secteur privé et la concurrence entre acteurs publics.

Le premier facteur concerne les modes de régulation des promoteurs privés, acteurs indispensables pour garantir une offre de logements diversifiée et accessible, en complémentarité avec le parc social, qui reste très limité. Du fait du contexte politique et des capacités d’organisation du secteur, la municipalité reste en effet cantonnée dans une logique de « contractualisation » incitative. Sans recours à des outils plus prescriptifs, la ville n’a pas permis l’émergence d’une offre privée cohérente avec ses orientations territoriales et porteuse d’une programmation plus ambitieuse en termes de mixité sociale ou fonctionnelle. La contestation par le secteur privé de la nouvelle politique de « logement inclusif », qui vise à garantir un minimum de 10 % de logements accessibles pour toute opération de plus de dix unités, est symptomatique à cet égard.

Le second facteur tient à l’absence de cadre de coordination entre acteurs publics. En effet, le logement est un domaine de compétence « mixte », les autorités provinciales étant responsables de la mise en œuvre de la politique définie par l’État, les municipalités jouant un rôle de « facilitateur ».

Ce chevauchement entraîne une fragmentation et une concurrence – assez symptomatique des défis de la gouvernance métropolitaine. Le dernier avatar de la politique de l’habitat, annoncé en 2014 par la Ministre du logement, illustre parfaitement cette tension. D’un côté, le Ministère et la province ont annoncé une « transformation radicale » de la politique, mettant l’accent sur la création de « villes nouvelles » d’au moins 10.000 logements, auto-suffisantes en termes d’emplois, ayant vocation à être développées par des promoteurs privés. Cette politique continue à privilégier des projets très éloignés de la zone dense – des « méga-projets » qui semblent surtout voués à répéter les échecs du passé. A l’inverse de ces orientations, la nouvelle municipalité affiche une forte priorité politique sur la rénovation urbaine de l’inner city déqualifiée.

 

En conclusion, cette étude de cas souligne que l’existence d’une autorité métropolitaine unique ne garantit pas une intervention « à la bonne échelle ». L’éclatement institutionnel et le jeu d’acteurs complexe, qui caractérise également la gouvernance de l’habitat dans le Grand Paris, nuisent à la cohérence des politiques du logement à Johannesburg. Malgré une situation extrêmement tendue, la politique sectorielle portée par la province reste définie exclusivement en réaction à des objectifs quantitatifs, profondément décalés par rapport aux dynamiques structurantes du territoire et aux besoins émergents. Le projet métropolitain, plus en prise avec ces enjeux, peine à produire des effets spatiaux, notamment du fait d’une régulation difficile des acteurs privés.

Ainsi, et alors que des politiques publiques « vigoureuses » seraient nécessaires pour « viser le droit à la ville pour tous et la réduction des écarts sociaux et territoriaux » (Acadie 2016, p.7), cette politique défaillante produit des effets inverses, aggravant les phénomènes de ghettoïsation des quartiers périphériques déjà très denses. À Johannesburg, densité ne rime pas avec intensité urbaine.

 


Références bibliographiques citées

  • Acadie, contributions IAU et APUR,  Visions du Grand Paris – Convergences métropolitaines, les matériaux pour agir (décembre 2016)
  • Budlender J., Edged Out – Spatial Mismatch & Spatial Justice in South Africa’s Main Urban Area (2016), SERI, 83p.
  • Harrison P., Todes A. “Spatial Considerations in the Development of Urban Policy in South Africa” (2013) research paper for SACN as input into the preparation of the IUDF, 59p.
  • Harrison P., Todes A., Huchzermeyer M., Charlton S. “Gauteng’s proposed Mega Project: New cities or New Ghettos?” (2015) opinion piece published on Wits website (accessed on 15/08/17)
  • Pieterse E. “Post-apartheid geographies in South Africa: Why are Urban Divides so Persistent”? (2009) Interdisciplinary Debates on Development and Cultures: Cities in development—spaces, Conflicts and Agency, Leuven University, 15p.
  • Todes A. “Urban Growth and Strategic Spatial Planning in Johannesburg, South Africa” in Cities 29 (2012), p.158-165
  • Turok I., Urbanisation and Development in South Africa: Economic Imperatives, Spatial Distortions and Strategic Responses (2012), IIED, 60p.
  • Turok I., « South Africa’s New Urban Agenda: Transformation or Compensation? (2015), Human Science Research Council, 21p.

[1] Avec un PIB annuel de 510 milliards ZAR (34 milliards EUR), représentant 17 % du PIB sud-africain. Devant Lagos (400 milliards ZAR, soit 26,7 milliard EUR). Johannesburg Spatial Development Framework 2040, p.30

[2] La municipalité de Johannesburg s’étend sur 1400km2 soit deux fois plus que la Métropole du Grand Paris, pour 4,4 millions d’habitants.

[3] Voir Ivan Turok (2012, p.20)  : « spatial inequalities are explained by historical factors alone, with no recognition that contemporary forces may be reinforcing spatial gaps ».

[4] Qui représentent 12 à 14 % de la population, même s’il est difficile d’obtenir des statistiques précises. Ceci est lié au fait que la majorité de migrants urbains sont en situation irrégulière (Turok 2012) mais aussi car ces migrations sont souvent temporaires, Johannesburg servant seulement de « point de transit » (SACN 2014). Là encore une caractéristique partagée avec d’autres métropoles.

[5] Alors que l’activité minière historique ne représente plus que 1 % de la production économique du territoire, la part de l’industrie manufacturière dans la production totale est ainsi passée de 20 % à 13 % depuis 1996.

[6] Avec un coefficient de Gini supérieur à 0,95, Johannesburg est une des villes les plus inégalitaires au monde (CoJ 2014).

[7] Le temps moyen passé dans les déplacements domicile-travail pour les ménages noirs a augmenté ces dix dernières années, passant de 88 à 102 minutes en moyenne par jour (Turok 2015, p.5) – soit presque 2,5 fois la moyenne grand-parisienne. Le poste transport représente 22 à 40% des revenus salariés (en intégrant le budget temps); là encore, un ordre de grandeur exceptionnellement élevé.

[8] Référence au titre d’une publication IAU / ENS (février 2017) et la conférence associée.

[9] L’African National Congress a perdu le contrôle du conseil municipal, au profit d’un maire issu de la Democratic Alliance (droite) soutenu par l’extrême gauche et arrivé au pouvoir en août 2016.

[10] 300 mds ZAR entre 1995 et 2014 soit environ 30 mds USD en prix actualisé. Twenty Year Review South Africa 1994 – 2014 (p .69)

[11] Le SDF prévoit que des réserves foncières seront constituées pour des opérations de logement social dans les « corridors of freedom ».

[12] À cela s’ajoutent 10.820 unités gérées en direct par la municipalité, et correspondant aux anciens hostels de l’apartheid. Le parc est extrêmement dégradé et son exploitation, complètement défaillante (taux de collecte des loyers de 40 % en moyenne). GHDS 2015.

[13] Cette tendance est d’autant plus préoccupante du fait de l’absence de mobilité : selon la Banque Mondiale (2010), seuls 2 % des ménages passent annuellement d’un logement informel au parc formel.

[14] L’ANC, « parti de la libération », a en effet perdu le contrôle de plusieurs municipalités métropolitaines, dont Johannesburg, lors des dernières élections municipales d’août 2016 – un véritable coup de tonnerre dans le contexte sud-africain.