Cet article a précédemment été publié dans le numéro 52 de Variances (mai 2015).

Pendant de nombreuses années, la France a fait le choix d’un salaire minimum élevé progressant plus vite que les gains de productivité. Dès le début des années 1990, les conséquences de cette politique sur le développement de l’emploi peu qualifié sont patentes. Pour tenter d’y remédier, les pouvoirs publics ont utilisé des réductions générales de cotisations patronales sur les bas salaires, afin de déconnecter l’évolution du coût du travail de celle du salaire net, tandis que le Smic continuait à progresser à un rythme soutenu, notamment sous l’effet des 35 heures.

Une absence de travaux empiriques convaincants

La politique de réduction de charges sur les bas salaires est en partie le résultat d’une protection sociale qui fait assumer à la politique salariale une partie du rôle normalement dévolu à la politique de redistribution. Elle a désormais un coût d’environ deux points de PIB chaque année, et elle se trouve soumise comme il se doit à beaucoup de questionnements, surtout dans le contexte budgétaire tendu consécutif à la crise financière. Certains économistes pensent que la réduction du coût du travail n’est pas une solution pour l’emploi en période de ralentissement économique, car c’est la demande de biens qui est insuffisante. Pour accroître l’emploi il faudrait, dans cette perspective, relancer la demande afin de créer des débouchés pour les entreprises. Pour d’autres, les exonérations de cotisations entraîneraient des augmentations de salaire sans effet notable sur l’emploi. Dans les deux cas ces dispositifs n’entraîneraient que des effets d’aubaine pour les entreprises. Certains maintiennent cependant qu’un coût du travail élevé est défavorable à l’emploi et que réduire ce coût permet de créer de nouveaux postes quelles que soient les modalités de cette réduction.

Ces divergences résultent en grande partie d’un manque de travaux empiriques convaincants sur le sujet. De nombreux mécanismes sont susceptibles d’être à l’œuvre, mais il n’est pas facile de savoir lequel l’emporte et dans quelles proportions. Or, évaluer l’impact du coût du travail sur l’emploi est une tâche délicate. Pour mener à bien une telle évaluation, il faudrait idéalement sélectionner aléatoirement des entreprises qui bénéficieraient d’une exonération de cotisations patronales et comparer leur évolution à celles qui n’auraient pas eu la chance d’être sélectionnées. De telles expérimentations, courantes en médecine, ne sont pour l’instant pas envisagées pour évaluer l’impact du coût du travail. Et de manière générale elles sont encore peu mises en œuvre et reconnues dans notre pays qui reste rétif à ces méthodes rigoureuses d’évaluation des politiques publiques. Par conséquent, les travaux empiriques en sont souvent réduits à mesurer des corrélations entre le coût du travail et l’emploi. Ces travaux sont souvent peu convaincants, car les variations de l’emploi et des salaires sont influencées par des variables tierces. Ainsi, les entreprises les plus innovantes paient des salaires plus élevés et croissent plus vite. Il existe donc une corrélation positive entre salaire et emploi. Mais on ne peut en déduire qu’un coût du travail plus élevé est favorable à l’emploi, car cette corrélation n’a rien à voir avec l’impact du coût du travail sur l’emploi. C’est la diversité des capacités d’innovation et de gestion des entreprises qui induit cette corrélation.

On peut néanmoins pallier l’absence d’expérimentation aléatoire lorsqu’un événement implique qu’un groupe d’entreprises est affecté par une modification du coût du travail tandis qu’un autre groupe aux caractéristiques similaires n’est pas concerné. On assiste alors à une « expérience naturelle », dont les conséquences peuvent être étudiées comme celles d’une expérimentation. Depuis deux décennies, ces expériences naturelles ont pris une place grandissante en économie et plus généralement dans l’ensemble des sciences sociales, car elles permettent de mettre en évidence des relations de cause à effet.

L’évaluation du dispositif « zéro charges »

Dans un travail réalisé en collaboration avec Stéphane Carcillo et Thomas Le Barbanchon, nous avons analysé le dispositif « zéro charges » pour évaluer l’impact du coût du travail sur l’emploi [1]. Ce dispositif annoncé le 4 décembre 2008 permettait aux entreprises de moins de dix salariés de bénéficier d’exonérations de cotisations patronales pour toute embauche (ou renouvellement de CDD) d’un salarié rémunéré en dessous de 1,6 fois le SMIC, réalisée avant le 31 décembre 2009. Il faisait partie d’un ensemble de mesures destinées à relancer l’économie au début de la crise financière. Il était la seule mesure destinée spécifiquement aux très petites entreprises. L’exonération, totale au niveau du SMIC, diminuait avec le salaire pour s’annuler à 1,6 SMIC. Elle représentait environ une baisse de douze points du coût du travail au niveau du SMIC, c’est donc un « choc » important. L’exonération courait jusqu’au 31 décembre 2009. Seuls les CDD de plus d’un mois étaient éligibles.

Le dispositif zéro charges crée une expérience naturelle. En effet, le fait qu’une entreprise de neuf salariés bénéficie de cette mesure alors qu’une autre de dix salariés n’en bénéficie pas est la conséquence de contraintes budgétaires qui n’ont rien à voir avec les caractéristiques de ces entreprises. Du point de vue de l’entreprise de dix salariés, c’est le fruit d’un malencontreux hasard. De surcroît, cette baisse du coût du travail n’a pas été anticipée, car elle fut dévoilée fin 2008 dans le cadre du plan de relance dont les éléments ont été tenus secrets avant leur annonce. C’est essentiel, car toute mesure anticipée est susceptible d’avoir des effets avant son entrée en vigueur, ce qui en rend l’évaluation difficile.

Pour déceler l’impact de « zéro charges », il est possible de comparer l’évolution des entreprises dont l’effectif est juste inférieur au seuil de dix salariés l’année passée avec celle des entreprises dont l’effectif est situé juste au-dessus de ce seuil. Selon la terminologie utilisée dans les expérimentations, on utilise ainsi un groupe d’entreprises « traitées », dont la taille va de six à neuf salariés, qui bénéficient du dispositif, et un groupe de « contrôle », similaire aux entreprises du groupe traité, mais qui ne bénéficient pas du dispositif, parce que leur effectif va de dix à treize salariés l’année passée.

Pour ce faire, nous avons utilisé des données très détaillées puisque nous disposons des données sur l’emploi, les salaires, les embauches et les séparations de l’ensemble des entreprises en France, et cela mois par mois depuis 2005. Nous savons également quelle entreprise a bénéficié de « zéro charges » et quel montant elle a perçu. Ces données nous permettraient d’identifier finement les effets d’une baisse de cotisations même si son ampleur était limitée, ce qui n’est pas le cas de « zéro charges ».

Le graphique 1 représente l’évolution du taux de croissance de l’emploi de 2006 à 2009 pour les deux groupes (en considérant l’ensemble des salariés dans chaque entreprise quel que soit le niveau de rémunération). Chaque année, une entreprise fait partie du groupe traité si son effectif l’année précédente va de six à neuf salariés, et du groupe de contrôle s’il va de dix à treize salariés[2]. Le taux de croissance de l’emploi est calculé du 30 novembre au 30 novembre de chaque année consécutive. Il porte sur les effectifs et non sur des équivalents temps plein. On peut calculer l’impact de « zéro charges » sur l’emploi en supposant que les taux moyens de croissance de l’emploi des entreprises du groupe de contrôle et du groupe traité auraient évolué parallèlement en 2009, comme les années précédentes. Le graphique 1 indique que le taux de croissance en 2009 de l’emploi total des petites entreprises aurait été inférieur d’environ 0,1 % en l’absence de « zéro charges ». Ce résultat nous amène à conclure qu’une diminution de 1 % du coût du travail a entraîné un accroissement de 2 % de l’emploi au bout d’un an ; et l’impact sur l’emploi apparaît dès trois mois. Le coût brut de création d’un emploi est de l’ordre de 12 000 euros par an pour les finances publiques. Ce montant peut sembler élevé, mais il est en fait comparable aux économies réalisées grâce à l’embauche d’un salarié qui consomme moins de revenus de transfert (assurance chômage, RSA ou aides sociales) et paie diverses cotisations sociales et impôts. Ainsi, au total, le coût net d’un emploi créé grâce à « zéro charges » avoisine zéro.

Une forte sensibilité de l’emploi peu qualifié à son coût

En fin de compte, il apparaît que l’emploi est très sensible à son coût en France, dès lors que l’on considère les faibles niveaux qualifications, particulièrement dans le contexte d’un salaire minimum élevé. Une élasticité de l’emploi se situant autour de -2 telle qu’estimée avec « zéro charges » est compatible avec les ordres de grandeurs obtenus par d’autres études convaincantes dans leur stratégie d’identification. La raison en est simple : à proximité du SMIC, le taux de chômage des personnes susceptibles d’être embauchées est élevé. Les entreprises n’ont pas besoin de se faire concurrence en augmentant les salaires pour embaucher. Toute aide à l’embauche réduit donc à plein le coût du travail et augmente au maximum l’emploi. Cela survient dans un contexte où le coût du travail au niveau du salaire minimum est l’un des plus élevés des pays de l’OCDE et exerce une véritable contrainte sur les embauches dans de nombreux pans de l’économie.

Par ailleurs une élasticité beaucoup plus faible, aux alentours de -0,3 n’est pas non plus impossible pour des niveaux de rémunérations moyens, nettement plus élevés que le SMIC, comme le suggèrent les dernières études disponibles sur ce sujet. L’effet du coût du travail sur l’emploi dépend en effet des comportements des entreprises et de ceux des ménages. C’est l’interaction entre l’offre et la demande de travail qui scelle l’effet des baisses de cotisation. De ce point de vue, une baisse de cotisation ne conduit pas nécessairement à une baisse du coût du travail proportionnelle à la baisse de cotisation. Au niveau du SMIC, un allégement des cotisations patronales se traduit intégralement par une réduction du coût du travail égale au montant de l’allègement. L’impact sur l’emploi dépend alors uniquement de la sensibilité de la demande des entreprises au coût du travail, et non du comportement d’offre de travail des ménages. Lorsque les salaires sont librement fixés par le jeu du marché, les modifications de la demande de travail ne se répercutent pas telles quelles sur l’emploi, dans la mesure où elles interagissent avec l’offre de travail. Une baisse des cotisations patronales conduit les entreprises à revoir leurs plans d’embauche à la hausse. Mais les ménages ne sont pas forcément prêts à y répondre en travaillant plus. Si leur offre de travail est faiblement sensible au salaire – par exemple parce que tout le monde travaille déjà autant qu’il le souhaite – un accroissement de la demande de travail se traduit essentiellement par une augmentation des salaires et un faible impact sur l’emploi. Ainsi, même si la demande de travail est fortement sensible au coût du travail, les allégements de cotisations sociales peuvent avoir un effet très limité sur l’emploi si l’offre de travail est peu sensible. L’ensemble des estimations disponibles montre que l’offre de travail est relativement peu sensible à la rémunération : une hausse des salaires de 1 % entraînerait une hausse de l’emploi de 0,25 %, comme le suggèrent les travaux sur ce sujet[3]. En supposant toujours une élasticité de la demande de travail égale à -2, ceci signifie qu’une exonération réduisant ex ante le coût du travail de 1 %, se traduirait non plus par un accroissement de l’emploi de 2 %, mais par un accroissement des salaires de 0,9 %. La baisse du coût du travail ne serait que de 0,1 %, entraînant une augmentation de l’emploi de seulement 0,1 x 2 = 0,2 % (soit la baisse effective du coût du travail fois la sensibilité de la demande de travail à son coût). C’est une hausse cinq fois moins importante qu’au niveau du salaire minimum.

Ce calcul est sans doute encore trop optimiste dans la mesure où la demande de travail qualifié est généralement moins sensible à son coût que la demande de travail faiblement qualifié. Si l’on retient une élasticité vraisemblable de 0,3 pour la demande de travail située au voisinage du salaire médian, correspondant à 1,6 fois le SMIC, une exonération réduisant a priori de 1 % le coût du travail se traduit par un accroissement de salaire de 0,6 et par un accroissement de l’emploi de 0,4 x 0,3 = 0,12 %. Ainsi l’impact sur l’emploi d’un euro dépensé serait non pas cinq mais quinze fois moins fort au niveau du salaire médian qu’à celui du SMIC !

Ainsi, les évaluations disponibles aboutissent à des conclusions claires susceptibles d’éclairer les décideurs publics : les allégements de charges sur les bas salaires ont des effets importants sur la demande de travail et sur l’emploi à condition d’être ciblés sur des personnes faiblement qualifiées pouvant prétendre occuper un emploi rémunéré au salaire minimum.

[1] Voir Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo, Thomas Le Barbanchon, « Do Hiring Credits Work in Recessions? Evidence from France ? », IZA Discussion paper n°8330, July 2014 ; et Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo (2014), « Alléger le coût du travail pour augmenter l’emploi : les clés de la réussite », étude de l’Institut Montaigne, avril 2014.

[2] Plus précisément, 6 à 9 salariés correspond à l’intervalle d’un effectif moyen de 6 à 9,99 salariés équivalent temps plein de janvier à novembre de l’année précédente et 10 à 13 correspond à l’intervalle allant de 10 à 13,99

[3] Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo, André Zylberberg, Labor Economics, MIT Press, 2014.

Pierre Cahuc
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