La protection sociale redistribue environ 31,5% du PIB fran\u00e7ais. Jadis, elle b\u00e9n\u00e9ficiait essentiellement aux salari\u00e9s et \u00e9tait financ\u00e9e par des cotisations employeurs et salari\u00e9s. Aujourd\u2019hui, les prestations peuvent \u00eatre divis\u00e9es en trois cat\u00e9gories\u00a0: les prestations d\u2019assistance pour les plus pauvres, logiquement financ\u00e9es par l\u2019imp\u00f4t\u00a0; les prestations d\u2019assurances sociales (retraites, ch\u00f4mage, accident du travail, indemnit\u00e9s journali\u00e8res), d\u00e9pendant des revenus d\u2019activit\u00e9 et logiquement financ\u00e9es par des cotisations assises sur les revenus couverts\u00a0; les prestations universelles (famille, maladie, autonomie) qui devraient \u00eatre financ\u00e9es par tous les revenus des m\u00e9nages, donc par l\u2019imp\u00f4t, mais qui restent en partie financ\u00e9es par des cotisations employeurs assises sur les seuls revenus d\u2019activit\u00e9.\u00a0 Aussi, certains s\u2019indignent de ce que les retrait\u00e9s, les plus grands consommateurs de soins de sant\u00e9, paient moins de cotisations maladie que les actifs (en estimant que les cotisations employeurs sont en d\u00e9finitive pay\u00e9es par les salari\u00e9s).<\/p>\n
En France, c\u2019est un imp\u00f4t sp\u00e9cifique, la CSG, qui contribue \u00e0 financer la protection sociale. Il est proportionnel, alors que l\u2019imp\u00f4t sur le revenu est progressif, mais il a l\u2019avantage de frapper tous les revenus et de fournir une ressource autonome \u00e0 la protection sociale[1]<\/a>.<\/p>\n Nous discuterons ici du financement de la protection sociale, puis de la fiscalit\u00e9 des retrait\u00e9s, avant d’\u00e9voquer les r\u00e9formes possibles.<\/p>\n Deux positions s\u2019opposent parmi les forces politiques, les mouvements sociaux et les \u00e9conomistes attach\u00e9s au d\u00e9veloppement de la protection sociale.<\/p>\n Pour les uns, que nous appellerons les syndicalistes<\/em>, la S\u00e9curit\u00e9 sociale est intimement li\u00e9e au salariat[2]<\/a> ; elle ne doit \u00eatre financ\u00e9e que par des cotisations sociales assises sur les salaires, ce qui fonde le droit des salari\u00e9s \u00e0 recevoir des prestations et le droit de leurs syndicats \u00e0 g\u00e9rer la S\u00e9curit\u00e9 sociale. Ils refusent que la protection sociale soit \u00e9tatis\u00e9e et financ\u00e9e par des imp\u00f4ts, ce qui en ferait une variable d’ajustement des politiques budg\u00e9taires. Enfin, ils refusent de partager la protection sociale entre prestations d’assurances sociales, prestations universelles et prestations d’assistance. Selon eux, toutes ces prestations constituent du salaire socialis\u00e9. Les entreprises ne peuvent se d\u00e9gager du financement des prestations maladie et famille qui concernent leurs salari\u00e9s.<\/p>\n Pour les r\u00e9alistes<\/em>, dont je suis, les prestations maladie en nature et les prestations familiales, sont heureusement devenues universelles.\u00a0 B\u00e9n\u00e9ficiant \u00e0 tous les r\u00e9sidents, elles ne sont plus li\u00e9es au salariat. Il est donc peu justifi\u00e9 de pr\u00e9tendre qu’elles ne servent qu’\u00e0 reproduire la force de travail, alors qu’une partie importante des d\u00e9penses de sant\u00e9 profite \u00e0 des personnes handicap\u00e9es ou \u00e0 des retrait\u00e9s, qui ne travaillent plus. La sant\u00e9 est un droit du citoyen, ind\u00e9pendamment de son statut de salari\u00e9. De m\u00eame, les enfants ont droit \u00e0 un niveau de vie satisfaisant, ind\u00e9pendamment de l’activit\u00e9 de leurs parents. Ces droits font partie du mod\u00e8le social fran\u00e7ais, tout comme le droit \u00e0 l’\u00e9ducation gratuite. Ils doivent \u00eatre financ\u00e9s par l\u2019imp\u00f4t.<\/p>\n Par contre, les cotisations sociales doivent financer les prestations d\u2019assurances sociales, directement li\u00e9es aux revenus d\u2019activit\u00e9, comme la retraite, le ch\u00f4mage, les accidents du travail, les indemnit\u00e9s journali\u00e8res maladie-maternit\u00e9. Les syndicats sont l\u00e9gitimes pour n\u00e9gocier, et m\u00eame g\u00e9rer, ces prestations.<\/p>\n De ce point de vue, le syst\u00e8me fran\u00e7ais pr\u00e9sente deux anomalies. Le financement de l\u2019Unedic par la CSG, introduit par Emmanuel Macron en 2018, est inacceptable, tant pour les retrait\u00e9s, ponctionn\u00e9s injustement, que pour les salari\u00e9s, dont la l\u00e9gitimit\u00e9 \u00e0 g\u00e9rer l\u2019Unedic est affaiblie.\u00a0 En fait, 1,47 point de CSG salari\u00e9s finance directement l\u2019Unedic\u00a0; le taux de CSG-CRDS des retrait\u00e9s (8,8%) est sup\u00e9rieur \u00e0 celui des salari\u00e9s, une fois corrig\u00e9 de la part finan\u00e7ant les prestations ch\u00f4mage dont ne b\u00e9n\u00e9ficient que les salari\u00e9s (9,7-1,47= 8,23%)<\/p>\n L\u2019autre anomalie, plus importante en termes de masse en jeu, est que les cotisations sociales employeurs, maladie et famille (CSE), assises sur les revenus d\u2019activit\u00e9, financent des prestations qui devraient \u00eatre financ\u00e9es par l\u2019ensemble des m\u00e9nages. La question ne se pose que pour les retraites, puisque les revenus du capital payent d\u00e9j\u00e0 des pr\u00e9l\u00e8vements sociaux (au taux de 7,5% en plus des 9,7% de CSG-CRDS) qui contrebalancent les CSE.<\/p>\n On consid\u00e9rait jadis qu\u2019il \u00e9tait inutile de pr\u00e9lever des cotisations sur les prestations. Il suffisait de fixer les prestations \u00e0 un niveau satisfaisant par rapport aux salaires nets. C\u2019est toujours la logique qui pr\u00e9vaut pour les prestations familiales et les prestations d\u2019assistance. Depuis 1991, la mont\u00e9e en puissance de la CSG a permis d\u2019\u00e9viter la hausse des cotisations sociales. Ainsi, en 2024, la CSG-CRDS collectait 6,4% du PIB, les cotisations salari\u00e9s 5,9 % du PIB (contre 7,7% en 1990), les cotisations patronales 13,7% du PIB (contre 14,6% en 1990). La CSG p\u00e8se pour 70% sur les revenus d\u2019activit\u00e9, pour 18% sur les revenus de remplacement et pour 12% sur les revenus du capital.<\/p>\n Les retrait\u00e9s payent la CSG-CRDS \u00e0 un taux plus \u00e9lev\u00e9 que celui des actifs, une fois corrig\u00e9 du financement de l\u2019assurance ch\u00f4mage (8,8% contre 8,23 %).\u00a0 Les retrait\u00e9s \u00e0 faible revenu b\u00e9n\u00e9ficient de taux r\u00e9duits, ce qui n\u2019est pas le cas des salari\u00e9s \u00e0 faible revenu[3]<\/a> mais ceux-ci b\u00e9n\u00e9ficient de la prime d\u2019activit\u00e9\u00a0: un salari\u00e9 c\u00e9libataire au SMIC paie 172 euros de CSG-CRDS, mais re\u00e7oit 277 euros de prime d\u2019activit\u00e9. Les retrait\u00e9s paient la CASA (Contribution Additionnelle de Solidarit\u00e9 pour l\u2019Autonomie) au taux de 0,3% \u00e9gal au taux employeurs de la CSA\u00a0(Contribution de Solidarit\u00e9 pour l\u2019Autonomie) sur les salaires. Sur les retraites compl\u00e9mentaires vers\u00e9es par l\u2019AGRIC-ARRCO et l\u2019IRCANTEC est pr\u00e9lev\u00e9e une cotisation maladie au taux de 1%, dont sont bizarrement exempt\u00e9es les retraites compl\u00e9mentaires des non-salari\u00e9s et les retraites de la fonction publique.<\/p>\n Les retrait\u00e9s ne supportent pas de cotisations maladie et famille qui \u00e9quivaudraient aux cotisations sociales employeurs maladie et famille (CSE). Que les personnes \u00e2g\u00e9es qui sont les grands b\u00e9n\u00e9ficiaires des d\u00e9penses de sant\u00e9 ne paient pas de cotisation maladie peut sembler choquant. Toutefois, on peut arguer que les personnes \u00e2g\u00e9es ayant \u00e0 peu pr\u00e8s le m\u00eame niveau de vie que les actifs, une r\u00e9forme qui diminuerait sp\u00e9cifiquement leur pouvoir d\u2019achat serait injuste\u00a0; on peut arguer que chacun pendant sa p\u00e9riode d\u2019activit\u00e9 paie des cotisations qui lui donne le droit \u00e0 une retraite satisfaisante et \u00e0 des soins de sant\u00e9, de sorte qu\u2019il n\u2019est pas n\u00e9cessaire de lui faire payer de surcroit des cotisations sant\u00e9 durant sa retraite.\u00a0 Enfin, en moyenne, un salari\u00e9 paie 25 euros pour sa compl\u00e9mentaire sant\u00e9 (soit, en moyenne, 1% de son salaire net), un retrait\u00e9 paie 155 euros (soit, en moyenne, 10 % de sa pension nette)\u00a0; de sorte que le transfert des remboursements de la S\u00e9curit\u00e9 sociale vers les compl\u00e9mentaires sant\u00e9 p\u00e8se d\u00e9j\u00e0 lourdement sur les retrait\u00e9s.<\/p>\n Les cotisations employeurs, maladie et famille, repr\u00e9sentent, en 2025, 120 milliards d\u2019euros, soit 10% des salaires bruts avec des taux progressifs du fait des exon\u00e9rations de cotisations, soit 0% au niveau du SMIC, 10,45 % pour les salaires de 1,6 \u00e0 2,5 SMIC, 16,45 % pour les salaires de 2,5 \u00e0 3,5 SMIC, 18,25 % au-del\u00e0 de 3,5 SMIC. Ce caract\u00e8re progressif sera difficile \u00e0 conserver dans la r\u00e9forme.<\/p>\n Environ 22 milliards, soit 1,8 point, correspondent aux indemnit\u00e9s journali\u00e8res maladie-maternit\u00e9, qu\u2019il est normal de financer par des cotisations. Reste 100 milliards. Compte-tenu des masses respectives des salaires et des retraites, ces 100 milliards devraient porter pour 75 milliards sur les salaires, pour 25 milliards sur les retraites, si on souhaite une charge \u00e9quivalente pour ces deux types de revenu.<\/p>\n Plusieurs modalit\u00e9s de r\u00e9formes sont possibles. On peut les classer en trois cat\u00e9gories.<\/p>\n La premi\u00e8re doit \u00eatre \u00e9cart\u00e9e d\u2019embl\u00e9e\u00a0: supprimer les cotisations patronales maladie et famille et les remplacer par de la CSG provoquerait un transfert de 100 milliards des m\u00e9nages vers les entreprises, soit une baisse imm\u00e9diate de 6% des salaires et des retraites nets.<\/p>\n Dans la deuxi\u00e8me cat\u00e9gorie, se trouvent trois projets. Le premier serait d\u2019\u00e9largir l\u2019assiette des cotisations employeurs \u00e0 l\u2019ensemble de la valeur ajout\u00e9e des entreprises, donc de taxer l\u2019EBE (ou l\u2019EBNE) comme les salaires, comme le faisait la CVAE. Cette r\u00e9forme a d\u00e9j\u00e0 longuement \u00e9t\u00e9 discut\u00e9e \u00e0 la fin des ann\u00e9es 90[4]<\/a>. Elle est parfois pr\u00e9conis\u00e9e pour faire contribuer les revenus du capital, donc, les machines, au financement de la protection sociale. Elle aurait aussi l\u2019avantage de faire passer une partie de la charge sociale des entreprises de main d\u2019\u0153uvre aux entreprises capitalistiques. Elle a \u00e9t\u00e9 repouss\u00e9e \u00e0 l\u2019\u00e9poque avec l\u2019argument qu\u2019elle nuirait sp\u00e9cifiquement \u00e0 l\u2019industrie et \u00e0 la n\u00e9cessaire robotisation de l\u2019\u00e9conomie.<\/p>\n Le deuxi\u00e8me projet consisterait \u00e0 utiliser les ressources de la taxe carbone pour compenser la suppression des CSE maladie et famille[5]<\/a>. Cette affectation limiterait le caract\u00e8re inflationniste de la taxe carbone\u00a0; elle induirait un double dividende\u00a0: \u00ab\u00a0moins d\u2019\u00e9mission de carbone, plus d\u2019emplois\u00a0\u00bb. Cependant, l\u2019\u00e9volution du produit de la taxe carbone reste difficilement pr\u00e9visible. L\u2019objectif \u00ab\u00a0financer la protection sociale\u00a0\u00bb est contradictoire avec l\u2019objectif \u00ab\u00a0supprimer les \u00e9missions de carbone\u00a0\u00bb. Surtout les citoyens auraient l\u2019impression que la hausse des prix de l\u2019\u00e9nergie, qui p\u00e8serait plus fortement sur les plus pauvres, servirait \u00e0 \u00ab\u00a0faire des cadeaux aux entreprises\u00a0\u00bb. Il est politiquement pr\u00e9f\u00e9rable d\u2019utiliser le produit des taxes \u00e9cologiques \u00e0 des fins \u00e9cologiques, comme financer la r\u00e9novation des logements, subventionner les m\u00e9nages les plus pauvres, les plus touch\u00e9s.<\/p>\n La troisi\u00e8me option serait de faire financer les prestations maladie et famille par la TVA, c\u2019est le projet de \u00ab\u00a0TVA sociale\u00a0\u00bb. Elle aurait le d\u00e9faut de priver la S\u00e9curit\u00e9 sociale d\u2019une ressource autonome. \u00a0Surtout, la TVA n\u2019est gu\u00e8re diff\u00e9rente du point de vue \u00e9conomique des cotisations employeurs. Contrairement \u00e0 son nom, la TVA n\u2019est pas une vraie TVA. D\u00e9ductible sur l\u2019investissement, elle ne p\u00e8se pas sur le capital\u00a0; donc, comme les CSE, elle ne p\u00e8se que sur le travail. Comme les CSE, la TVA p\u00e8se plus sur les entreprises de main d\u2019\u0153uvre que sur les entreprises capitalistiques et incite les entreprises \u00e0 utiliser plus de capital et moins de travail. \u00a0Une vraie TVA p\u00e8serait aussi sur le capital (ou sur l\u2019EBE), c\u2019est le cas de la CVAE, la Contribution \u00e0 la Valeur Ajout\u00e9e que malheureusement le gouvernement est en train de supprimer. De plus, le passage CSE\/TVA augmenterait le co\u00fbt du travail pour les emplois qui b\u00e9n\u00e9ficient actuellement des exon\u00e9rations de CSE puisque les prix de leurs productions incorporeraient \u00e0 plein la TVA sociale sans exon\u00e9ration sp\u00e9cifique.<\/p>\n Certes, \u00e0 court terme, comme la TVA ne p\u00e8se pas sur les importations et est rembours\u00e9 \u00e0 l\u2019exportation, le passage CSE\/TVA fournirait des gains de comp\u00e9titivit\u00e9. Ce serait une d\u00e9valuation interne. Les prix des produits import\u00e9s augmenteraient, ceux des produits fran\u00e7ais vendus en France resteraient en principe stable, ceux des produits export\u00e9s diminueraient. Mais, comme lors d\u2019une d\u00e9valuation, le pouvoir d\u2019achat des salari\u00e9s (et des retrait\u00e9s) baisserait (car ils devraient payer plus cher les produits import\u00e9s). Donc, soit les salaires (et les retraites) nominaux resteraient fixes et la mesure augmenterait la comp\u00e9titivit\u00e9 fran\u00e7aise au d\u00e9triment des salari\u00e9s, soit les salari\u00e9s (retrait\u00e9s) obtiendraient une hausse de leurs salaires (retraites), pour maintenir leur pouvoir d\u2019achat\u00a0; cela enclencherait une boucle prix-salaires de sorte que l\u2019inflation augmenterait\u00a0et qu\u2019\u00e0 terme les gains de comp\u00e9titivit\u00e9 disparaitraient. La TVA sociale ne permet de gagner en comp\u00e9titivit\u00e9 que si le pouvoir d\u2019achat des salari\u00e9s diminue\u00a0; elle n\u2019am\u00e9liore les finances sociales que si les retraites ne sont pas index\u00e9es.\u00a0 Ce n\u2019est pas un imp\u00f4t miracle qui permettrait de faire financer notre protection sociale par les producteurs \u00e9trangers.\u00a0Son grand avantage est purement psychologique\u00a0: les producteurs ne la ressentent pas comme une charge. Le passage des CSE \u00e0 la TVA ne p\u00e8serait pas sp\u00e9cifiquement sur les retraites, sauf si celles-ci \u00e9taient d\u00e9sindex\u00e9es.<\/p>\n Nous en arrivons enfin aux mesures qui modifieraient le partage de la charge entre actifs et retrait\u00e9s. La premi\u00e8re consisterait \u00e0 supprimer les cotisations employeurs maladie et famille tout en imposant aux entreprises d\u2019augmenter les salaires de 8,2 %\u00a0; le taux de CSG sur les salaires et les retraites serait ensuite augment\u00e9 de 6 points. Ainsi, une baisse de 6% des retraites (6,5% en net) financerait une hausse de 1,8 % des salaires (2,25 % en net)\u00a0; le ratio moyen retraites nettes\/salaires net passerait de 66% \u00e0 60,3 %. Se pose une question juridique\u00a0: peut-on contraindre les entreprises \u00e0 augmenter leurs salaires, d\u2019autant que l\u2019op\u00e9ration ne serait pas neutre, favorisant les entreprises \u00e0 salaires \u00e9lev\u00e9s au d\u00e9triment des entreprises \u00e0 bas salaires ? Cette r\u00e9forme maintiendrait une ressource sp\u00e9cifique pour la S\u00e9curit\u00e9 sociale. Par contre, elle augmenterait le co\u00fbt du travail pour les bas salaires[6]<\/a>. Elle acc\u00e9l\u00e9rerait la paup\u00e9risation relative des retrait\u00e9s pr\u00e9vue dans les projections officielles.<\/p>\n La deuxi\u00e8me, plus facile \u00e0 mettre en \u0153uvre, consisterait \u00e0 supprimer les 8,2 points de CSE maladie et famille en augmentant de 8,2 points les CSE retraite. \u00a0Parall\u00e8lement, les cotisations retraite des salari\u00e9s seraient diminu\u00e9es de 8,2 points et la CSG augmenterait de 6 points pour financer la maladie et la famille. Les ressources de la branche vieillesse seraient maintenues. Comme avec la mesure pr\u00e9c\u00e9dente, une baisse de 6% des retraites financerait une hausse de 1,8 % des salaires. Par contre, il ne serait plus n\u00e9cessaire d\u2019imposer une hausse des salaires bruts. Les exon\u00e9rations de cotisations employeurs pourraient \u00eatre maintenues. \u00a0Le gain pour les salari\u00e9s serait relativement faible (2,25% en net)\u00a0; la perte serait sensible pour les retrait\u00e9s (6,5% en net).<\/p>\n Pour conclure, <\/strong>l\u2019anomalie que repr\u00e9sente l\u2019assiette actuelle des cotisations sociales employeurs maladie et famille peut \u00eatre corrig\u00e9e de deux fa\u00e7ons, soit en rempla\u00e7ant ces CSE par de la TVA, ce qui serait neutre \u00e0 long terme, mais se traduirait \u00e0 court terme par une d\u00e9valuation interne (gain temporaire de comp\u00e9titivit\u00e9, perte de pouvoir d\u2019achat et hausse de l\u2019inflation), soit en rempla\u00e7ant les CSE par de la CSG, ce qui induirait un transfert des retrait\u00e9s vers les actifs.<\/p>\n Mots-cl\u00e9s : Protection sociale\u00a0 – Budget\u00a0 – Financement<\/em><\/p>\n [1]<\/a> Par ailleurs, la protection sociale b\u00e9n\u00e9ficie de ressources fiscales, soit comportementales (droits sur l\u2019alcool, sur le tabac\u2026), soit compensant les exon\u00e9rations de cotisations sociales employeurs (TVA, taxe sur les salaires).<\/p>\n [2]<\/a> Voir, par exemple, Olivier Nobile (2020), La bataille de la cotisation : renouer avec la dimension salariale de la S\u00e9curit\u00e9 sociale<\/a><\/span><\/span>, Respublica<\/em>, Septembre.<\/p>\n [3]<\/a> Le Conseil Constitutionnel a refus\u00e9 que la CSG d\u00e9pende du niveau du salaire puisque tout pr\u00e9l\u00e8vement progressif doit \u00eatre familialis\u00e9. C\u2019est pourquoi le taux de CSG des retrait\u00e9s d\u00e9pend de Revenu Fiscal de R\u00e9f\u00e9rence de leur m\u00e9nage et non du montant de leur retraite.\u00a0 Le Conseil n\u2019a pas eu cette exigence pour les exon\u00e9rations de cotisations employeurs.<\/p>\n [4]<\/a> \u00a0Voir Henri Sterdyniak et Pierre Villa (1998)\u00a0: \u00ab\u00a0Pour une r\u00e9forme du financement de la S\u00e9curit\u00e9 sociale\u00a0\u00bb, Revue de l\u2019OFCE<\/em>, n\u00b067\u00a0; Edmond Malinvaud\u00a0(1998) : \u00ab\u00a0Les cotisations sociales \u00e0 la charge des employeurs\u00a0\u00bb, Rapport du CAE.<\/em><\/p>\nDu financement de la protection sociale.<\/em><\/strong><\/h3>\n
La taxation des retrait\u00e9s<\/em><\/strong><\/h3>\n
Quelles r\u00e9formes\u00a0? <\/strong><\/h3>\n
\n