{"id":8021,"date":"2024-04-04T07:21:07","date_gmt":"2024-04-04T05:21:07","guid":{"rendered":"https:\/\/variances.eu\/?p=8021"},"modified":"2024-04-04T07:34:12","modified_gmt":"2024-04-04T05:34:12","slug":"reforme-des-regles-budgetaires-dans-la-zone-euro-beaucoup-de-bruit-pour-rien","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/variances.eu\/?p=8021","title":{"rendered":"R\u00e9forme des r\u00e8gles budg\u00e9taires dans la zone euro : beaucoup de bruit pour rien*"},"content":{"rendered":"

En novembre 2022, la Commission avait publi\u00e9 son projet de r\u00e9forme des r\u00e8gles budg\u00e9taires europ\u00e9ennes[1]<\/a>. Appuy\u00e9 sur les d\u00e9bats acad\u00e9miques, ce projet proposait de remplacer les r\u00e8gles existantes par une seule, diff\u00e9renci\u00e9e selon les pays\u00a0: chaque pays devra contr\u00f4ler la trajectoire de ses d\u00e9penses publiques de fa\u00e7on \u00e0 faire baisser le niveau de sa dette publique selon une trajectoire n\u00e9goci\u00e9e avec la Commission. Ce projet s\u2019est heurt\u00e9 \u00e0 l\u2019opposition de l\u2019Allemagne et d\u2019une coalition des pays dits \u00ab\u00a0frugaux\u00a0\u00bb (men\u00e9e par l\u2019Autriche et les Pays-Bas et comprenant aussi la Finlande, la Slovaquie, les pays baltes, le Danemark, la Su\u00e8de, la R\u00e9publique tch\u00e8que), qui craignaient que des n\u00e9gociations bilat\u00e9rales entre un \u00c9tat membre (EM) et la Commission, aboutissent \u00e0 des efforts budg\u00e9taires insuffisants et que l\u2018objectif de dette publique inf\u00e9rieure \u00e0 60% du PIB soit oubli\u00e9. Ils ont r\u00e9clam\u00e9 que la surveillance soit multilat\u00e9rale et que le principe d\u2019un \u00e9gal traitement de tous les EM soit r\u00e9affirm\u00e9. Ils ont obtenu que des garde-fous num\u00e9riques soient r\u00e9instaur\u00e9s. Le 20 d\u00e9cembre 2023, le Conseil europ\u00e9en a approuv\u00e9 une nouvelle version, qui r\u00e9duit les pouvoirs de la Commission au profit des EM et du Conseil. Le Parlement europ\u00e9en a fait ajouter des clauses accentuant la prise en compte des objectifs environnementaux et sociaux, mais sans modifier l\u2019\u00e9quilibre d\u2019ensemble du projet. Le Conseil et le Parlement sont arriv\u00e9 \u00e0 un accord le 10 f\u00e9vrier 2024[2]<\/a> (CUE, 2024). Le risque est grand que d\u00e8s 2024, les r\u00e8gles r\u00e9form\u00e9es imposent des politiques budg\u00e9taires restrictives).<\/p>\n

En raison de la pand\u00e9mie, puis de l\u2019agression russe contre l\u2019Ukraine, les r\u00e8gles budg\u00e9taires ont \u00e9t\u00e9 suspendues pendant quatre ans (de 2020 \u00e0 2023)\u00a0; leur r\u00e9forme a \u00e9t\u00e9 report\u00e9e \u00e0 2024. Les EM ont accumul\u00e9 des d\u00e9ficits et des dettes publics importants\u00a0; en 2023, 8 des 20 pays de la zone euro ont des d\u00e9ficits publics d\u00e9passant 3% du PIB\u00a0; 7 seulement ont un d\u00e9ficit structurel inf\u00e9rieur \u00e0 1% du PIB\u00a0; 12 ont des dettes d\u00e9passant 60% du PIB, dont 6 les 100%. L\u2019exp\u00e9rience des ann\u00e9es 2011-13 montre qu\u2019il serait contre-productif de leur demander de rentrer rapidement dans les clous. Par ailleurs, la transition \u00e9cologique et num\u00e9rique, la r\u00e9industrialisation rendent n\u00e9cessaire une forte hausse des d\u00e9penses publiques, en particulier des investissements. Le vieillissement de la population et les ambitions sociales de l\u2019UE rendent souhaitable une hausse des d\u00e9penses sociales.<\/p>\n

Des objectifs contradictoires<\/strong><\/h3>\n

L\u2019accord se donne des objectifs ambitieux et contradictoires. Il contient des \u00e9l\u00e9ments pr\u00e9cis et contraignants sur les politiques budg\u00e9taires des EM et demande plus vaguement des engagements sur des investissements et r\u00e9formes, dont le contenu n\u2019est pas pr\u00e9cis\u00e9, mais qui devraient \u00e0 la fois soutenir la croissance et satisfaire \u00e0 des objectifs sociaux et environnementaux. Il pr\u00e9tend \u00e0 la fois r\u00e9duire les ratios de dette et \u00eatre favorable \u00e0 la croissance. Il autorise les EM \u00e0 laisser jouer les stabilisateurs automatiques, mais leur interdit les politiques discr\u00e9tionnaires. Il reconnait que le montant des investissements publics pour la transition \u00e9cologique et num\u00e9rique doit \u00eatre \u00e9lev\u00e9, mais celui-ci ne permet pas un all\u00e8gement des contraintes budg\u00e9taires num\u00e9riques.<\/p>\n

Le projet maintient la limite de 3% du PIB pour le d\u00e9ficit public et l\u2019objectif de 60% du PIB pour la dette publique, la Commission le justifiant par l\u2019argument qu\u2019ils figurent dans le Trait\u00e9 de Maastricht et qu\u2019ils ne peuvent pas \u00eatre mis en cause sans une r\u00e9forme constitutionnelle (CE, 2022).<\/p>\n

Une trajectoire technique\u00a0<\/em><\/strong>? \u00a0<\/em><\/strong><\/h5>\n

La Commission ferait, pour chaque EM, une analyse de la soutenabilit\u00e9 de la dette publique (Debt sustainability analysis<\/em>, DSA)[3]<\/a>. En effectuant une projection de la dette publique sur une p\u00e9riode d\u2019ajustement couverte par un programme de moyen terme (4 ou 7 ans), puis en la prolongeant, \u00e0 fiscalit\u00e9 inchang\u00e9e, mais en tenant compte des hausses de d\u00e9penses nettes li\u00e9es au vieillissement de la population, la Commission v\u00e9rifierait que la dette publique de l\u2019EM diminue et converge vers un niveau prudent et que le d\u00e9ficit public passera et sera maintenu en dessous de 3% du PIB. Autour de la trajectoire de r\u00e9f\u00e9rence, la Commission effectuerait des tests de r\u00e9sistance (stress tests<\/em>) et des analyses stochastiques pour v\u00e9rifier la plausibilit\u00e9 du maintien du d\u00e9ficit public en dessous du seuil de 3% et de la baisse du ratio de dette[4]<\/sup><\/a>. \u00ab\u00a0A la fin de la p\u00e9riode de r\u00e9f\u00e9rence, la dette devra \u00eatre sur une trajectoire descendante ou rest\u00e9 \u00e0 un niveau prudent, m\u00eame dans le cas de sc\u00e9nario d\u00e9favorable\u00a0\u00bb (CUE, 2024).\u00a0 La Commission d\u00e9finira ainsi une trajectoire de r\u00e9f\u00e9rence de la dette publique qui sera ensuite traduite en trajectoire de d\u00e9penses publiques nettes. Cette trajectoire ne serait contraignante que pour les EM dont la dette publique est sup\u00e9rieure \u00e0 60% du PIB ou le d\u00e9ficit public sup\u00e9rieur \u00e0 3% du PIB. Elle serait fournie aux autres EM \u00e0 titre d\u2019information.<\/p>\n

En fait, sous le nom de soutenabilit\u00e9 de la dette, la Commission d\u00e9signe une exigence injustifi\u00e9e de baisse continuelle de la dette vers les 60% du PIB. Elle ne tient pas compte des facteurs \u00e9conomiques qui justifient une hausse du d\u00e9ficit public ou de la dette publique. Le niveau des dettes publiques a augment\u00e9 dans la plupart des pays d\u00e9velopp\u00e9s. A l\u2019avenir, un niveau de dette publique plus \u00e9lev\u00e9 peut \u00eatre n\u00e9cessaire pour financer la transition \u00e9cologique\u00a0; il peut \u00eatre soutenable si l\u2019\u00e9pargne des m\u00e9nages reste \u00e9lev\u00e9e. En cas de choc important (comme en 2020), les dettes publiques augmentent, mais elles restent soutenables<\/em> gr\u00e2ce au soutien de la BCE.<\/p>\n

Ces projections reposent toujours sur une estimation de la croissance potentielle de l\u2019EM consid\u00e9r\u00e9. Celle-ci reste contestable et arbitraire. Supposons que la croissance potentielle en valeur soit estim\u00e9e \u00eatre de 3% l\u2019an. Avec une dette initiale de 100 % du PIB, la baisse du ratio de dette demande de faire passer le d\u00e9ficit en dessous de 3%, mais le solde primaire peut \u00eatre \u00e0 l\u2019\u00e9quilibre si le taux d\u2019int\u00e9r\u00eat est durablement \u00e9gal au taux de croissance en valeur, peut \u00eatre d\u00e9ficitaire (exc\u00e9dentaire) de 2 points de PIB si le taux d\u2019int\u00e9r\u00eat est inf\u00e9rieur (sup\u00e9rieur) de 2 points au taux de croissance. Faut-il imposer un objectif d\u2019un exc\u00e9dent budg\u00e9taire primaire de 2 points de PIB pour se pr\u00e9munir du cas le moins favorable\u00a0? La stabilit\u00e9 \u00e0 100 % du ratio de dette sera-t-elle jug\u00e9e soutenable ou les instances europ\u00e9ennes imposeront-elles toujours un objectif de baisse vers les 60%\u00a0? Ce qui aboutirait \u00e0 r\u00e9clamer un exc\u00e9dent primaire d\u2019au moins 2 points de PIB pendant 20 ans (et m\u00eame de 3 pour assurer une marge de s\u00e9curit\u00e9). Faut-il pratiquer aujourd\u2019hui une politique restrictive pour garantir la baisse du ratio de dette dans tous les risques envisag\u00e9s dans les stress tests, <\/em>sans tenir compte de la situation pr\u00e9sente du pays\u00a0? La logique du processus aboutit obligatoirement \u00e0 pr\u00e9coniser des politiques restrictives.<\/p>\n

Un Plan budg\u00e9taire et structurel\u00a0<\/em><\/strong>? <\/em><\/strong><\/h5>\n

Apr\u00e8s un d\u00e9bat technique avec la Commission, chaque EM devrait pr\u00e9senter un Plan budg\u00e9taire et structurel de moyen terme, \u00e0 horizon de quatre ans, regroupant les actuels programmes de stabilit\u00e9 et programmes nationaux de r\u00e9forme. Pour les pays dont la dette d\u00e9passe 60% du PIB ou le d\u00e9ficit les 3%, ce Plan devra garantir que le ratio de dette suive la trajectoire d\u2019ajustement agr\u00e9\u00e9e avec la Commission, une trajectoire descendante, continue et plausible vers un niveau prudent\u00a0; que le d\u00e9ficit public passera ou sera maintenu sous les 3% du PIB (et \u00e9ventuellement que les d\u00e9s\u00e9quilibres macro\u00e9conomiques seront corrig\u00e9s), d\u2019abord sur une p\u00e9riode de 4 ans avec les politiques envisag\u00e9es, p\u00e9riode prolong\u00e9e sous l\u2019hypoth\u00e8se de politiques inchang\u00e9es. Les efforts budg\u00e9taires devront \u00eatre lin\u00e9aires (ne pas \u00eatre report\u00e9s en fin de p\u00e9riode). Le Plan sera d\u00e9clin\u00e9 sous la forme d\u2019une trajectoire des d\u00e9penses publiques nettes.<\/p>\n

Selon ses partisans, la r\u00e9forme permettrait un traitement diff\u00e9renci\u00e9 des EM\u00a0; la contrainte de r\u00e9duction de la dette est maintenue, mais elle est cr\u00e9dibilis\u00e9e en \u00e9tant ajust\u00e9e \u00e0 la position de d\u00e9part du pays. Ses opposants keyn\u00e9siens estiment que cette contrainte n\u2019a gu\u00e8re de fondements \u00e9conomiques, qu\u2019elle ne tient pas compte de la situation macro\u00e9conomique. Ses opposants n\u00e9olib\u00e9raux craignaient que l\u2019objectif de convergence de la dette vers 60% du PIB soit oubli\u00e9. En fait, le dispositif \u00e9tait ambigu\u00a0; faute d\u2019un chiffrage pr\u00e9cis de l\u2019objectif de dette publique et de la vitesse de convergence, il pouvait \u00eatre rigoureux ou laxiste. Aussi, les pays frugaux l\u2019ont fait \u00e9voluer vers une interpr\u00e9tation rigoureuse (voir infra<\/em>).<\/p>\n

Il est pr\u00e9cis\u00e9 que \u00ab\u00a0le Plan budg\u00e9taire et structurel \u00e0 moyen terme devra d\u00e9finir la trajectoire budg\u00e9taire ainsi que les investissements publics prioritaires et les r\u00e9formes qui, ensemble, garantissent une r\u00e9duction soutenue et progressive de la dette et une croissance durable et inclusive\u00a0\u00bb. Le texte n\u2019explicite pas le contenu de ces r\u00e9formes. Il oublie que l\u2019objectif essentiel devrait \u00eatre la transition \u00e9cologique et non la croissance, de sorte que les r\u00e9formes n\u00e9cessaires devraient avoir pour but de lutter contre le changement climatique, au prix \u00e9ventuellement d\u2019une certaine baisse de la croissance.<\/p>\n

Le Parlement europ\u00e9en a fait rajouter\u00a0: \u00ab\u00a0Les Plans devront \u00e9galement pr\u00e9voir des r\u00e9formes et des investissements plus larges, notamment en ce qui concerne les priorit\u00e9s communes de l’Union, \u00e0 savoir la transition verte, y compris le Pacte Vert europ\u00e9en et la transition vers la neutralit\u00e9 climatique d’ici \u00e0 2050, la loi europ\u00e9enne sur le climat et sa traduction au niveau national par les plans nationaux pour l’\u00e9nergie et le climat, la transition num\u00e9rique, y compris le programme politique de la d\u00e9cennie num\u00e9rique \u00e0 l’horizon 2030, la r\u00e9silience sociale et \u00e9conomique et la mise en \u0153uvre du Pilier Europ\u00e9en des Droits Sociaux, y compris les objectifs en mati\u00e8re d’emploi, de comp\u00e9tences et de r\u00e9duction de la pauvret\u00e9 d’ici \u00e0 2030, la s\u00e9curit\u00e9 \u00e9nerg\u00e9tique et le renforcement des capacit\u00e9s de d\u00e9fense\u00a0\u00bb.\u00a0 On peut se f\u00e9liciter de voir les objectifs europ\u00e9ens, y compris les objectifs sociaux, ainsi int\u00e9gr\u00e9s \u00e0 l\u2019examen des r\u00e8gles budg\u00e9taires\u00a0; on peut aussi d\u00e9plorer de voir s\u2019\u00e9largir le champ de cette proc\u00e9dure technocratique et peu soucieuse des principes de subsidiarit\u00e9.<\/p>\n

La Commission serait plus indulgente pour les pays qui se plient \u00e0 ses consignes\u00a0: \u00ab\u00a0Afin d’assurer une r\u00e9duction plus progressive de la dette, la p\u00e9riode d’ajustement peut \u00eatre prolong\u00e9e de trois ans au maximum si l’\u00c9tat membre \u00e9taye son Plan budg\u00e9taire et structurel \u00e0 moyen terme par un ensemble de r\u00e9formes et d’investissements qui renforcent la croissance et la r\u00e9silience, soutiennent la viabilit\u00e9 budg\u00e9taire et r\u00e9pondent aux priorit\u00e9s communes de l’Union, tiennent compte des recommandations adress\u00e9es \u00e0 l’\u00c9tat membre dans le cadre du semestre europ\u00e9en, y compris, le cas \u00e9ch\u00e9ant, des recommandations \u00e9mises dans le cadre de la proc\u00e9dure concernant les d\u00e9s\u00e9quilibres macro\u00e9conomiques\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Un seul indicateur\u00a0<\/em><\/strong>?<\/em><\/strong><\/h5>\n

Tenant compte du d\u00e9bat acad\u00e9mique, les divers indicateurs seraient remplac\u00e9s par un seul\u00a0: chaque pays devra contr\u00f4ler la trajectoire de ses \u00ab\u00a0d\u00e9penses publiques primaires nettes financ\u00e9es au niveau national[5]<\/a>, c\u2019est-\u00e0-dire les d\u00e9penses, d\u00e9ductions faites des mesures structurelles en mati\u00e8re de recettes[6]<\/a>, des d\u00e9penses d\u2019int\u00e9r\u00eat et des d\u00e9penses conjoncturelles de ch\u00f4mage \u00bb. L\u2019indicateur semble exprim\u00e9 en termes de d\u00e9penses publiques (et non de solde budg\u00e9taire), pour inciter les pays \u00e0 r\u00e9duire leur dette par la baisse des d\u00e9penses plut\u00f4t que par la hausse des imp\u00f4ts. Le nouvel indicateur aurait le m\u00e9rite d\u2019\u00e9viter de faire jouer un r\u00f4le direct \u00e0 l\u2019estimation de la production potentielle et du solde structurel, des variables construites et difficiles \u00e0 \u00e9valuer. Son \u00e9volution serait contr\u00f4l\u00e9e par le gouvernement[7]<\/a>. Les EM pourraient laisser jouer les stabilisateurs automatiques du c\u00f4t\u00e9 des recettes et des prestations ch\u00f4mage. Toutefois, ils ne pourraient pas entreprendre des politiques discr\u00e9tionnaires. La crise sanitaire a pourtant montr\u00e9 que les d\u00e9penses conjoncturelles n\u00e9cessaires allaient bien au-del\u00e0 des d\u00e9penses directes de prestations ch\u00f4mage.<\/p>\n

Le texte pr\u00e9cise\u00a0: \u00ab\u00a0Le Conseil, sur recommandation de la Commission, adoptera une recommandation fixant la trajectoire des d\u00e9penses nettes de l’\u00c9tat membre concern\u00e9. Le Conseil, sur recommandation de la Commission, pourra demander \u00e0 l’\u00c9tat membre de pr\u00e9senter un Plan r\u00e9vis\u00e9.\u00a0 La Commission surveillera la mise en \u0153uvre du Plan structurel budg\u00e9taire national \u00e0 moyen terme et, en particulier, l’\u00e9volution des d\u00e9penses nettes Le Conseil est cens\u00e9, en r\u00e8gle g\u00e9n\u00e9rale, suivre les recommandations et propositions de la Commission ou expliquer publiquement sa position\u00a0\u00bb. La Commission aurait ainsi un contr\u00f4le direct de la politique budg\u00e9taire des pays. Pourtant, selon les Trait\u00e9s europ\u00e9ens, chaque pays doit rester ma\u00eetre de sa politique budg\u00e9taire, m\u00eame si une certaine coordination est n\u00e9cessaire. Pour la France, le principe constitutionnel d\u2019annuit\u00e9 interdit un engagement contraignant sur quatre ans.<\/p>\n

Un nouveau gouvernement pourra soumettre un Plan r\u00e9vis\u00e9 couvrant une nouvelle p\u00e9riode de 4 ou 5 ans en fonction de la dur\u00e9e normale de la l\u00e9gislature nationale. Mais, le texte pr\u00e9cise\u00a0: \u00ab\u00a0Compte tenu de l’ajustement pass\u00e9 de l’\u00c9tat membre concern\u00e9 ou de son absence, la nouvelle trajectoire technique ne permettra pas de reporter l’effort d’ajustement budg\u00e9taire et ne conduira pas, en r\u00e8gle g\u00e9n\u00e9rale, \u00e0 un effort d’ajustement budg\u00e9taire moindre.\u00a0\u00bb<\/p>\n

Les garde-fous num\u00e9riques <\/em><\/strong><\/h5>\n

L\u2019Allemagne et les pays frugaux ont obtenu des\u00a0garde-fous <\/em>num\u00e9riques (CUE, 2024).<\/em><\/p>\n