Le Gouvernement italien et la Commission europ\u00e9enne, appuy\u00e9e par les autres Etats de l\u2019Union, ont engag\u00e9 une confrontation \u00e0 propos des pr\u00e9visions de finances publiques de l\u2019Italie et de leur compatibilit\u00e9 avec les r\u00e8gles budg\u00e9taires europ\u00e9ennes. Apr\u00e8s un rappel de ces r\u00e8gles, sans entrer dans leur complexit\u00e9, cet article examine l\u2019\u00e9volution des finances publiques italiennes au cours des ann\u00e9es 2007 \u00e0 2017 puis le contentieux ouvert \u00e0 l\u2019automne 2018. Il se termine par une analyse des risques pr\u00e9sent\u00e9s par la politique budg\u00e9taire italienne pour la zone euro.<\/p>\n
Selon l\u2019article 126 du trait\u00e9 sur le fonctionnement de l\u2019Union europ\u00e9enne, les Etats membres de l\u2019Union europ\u00e9enne \u00ab\u00a0\u00e9vitent les d\u00e9ficits excessifs\u00a0\u00bb, ce qui est le cas si leur d\u00e9ficit public est inf\u00e9rieur \u00e0 3 % du PIB et leur dette publique \u00e0 60 % du PIB, \u00e0 moins qu\u2019ils ne se rapprochent suffisamment de ces seuils (ce qui a permis \u00e0 l\u2019Italie d\u2019entrer dans la zone euro avec une dette sup\u00e9rieure \u00e0 100 % du PIB). Le pacte de stabilit\u00e9 et de croissance (PSC), ensemble de r\u00e8glements pris en application du trait\u00e9, pr\u00e9cise dans quelles conditions ils peuvent \u00eatre d\u00e9pass\u00e9s.<\/p>\n
Si, apr\u00e8s avoir tenu compte de tous les \u00ab\u00a0facteurs pertinents\u00a0\u00bb, la Commission estime qu\u2019il existe un d\u00e9ficit excessif ou qu\u2019il risque d\u2019appara\u00eetre, elle adresse un avis \u00e0 l\u2019Etat concern\u00e9 et en informe le Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne. Celui-ci d\u00e9cide alors, \u00ab\u00a0apr\u00e8s une \u00e9valuation globale\u00a0\u00bb, s\u2019il y a lieu d\u2019ouvrir une proc\u00e9dure pour d\u00e9ficit excessif. Le cas \u00e9ch\u00e9ant, il adresse des recommandations \u00e0 l\u2019Etat concern\u00e9, sur proposition de la Commission, pour qu\u2019il mette fin \u00e0 la situation de d\u00e9ficit excessif dans un d\u00e9lai donn\u00e9. Il demande notamment de respecter un calendrier de r\u00e9duction du d\u00e9ficit \u00ab\u00a0structurel\u00a0\u00bb (corrig\u00e9 des effets de la conjoncture et des op\u00e9rations ponctuelles et temporaires).<\/p>\n
L\u2019Etat concern\u00e9 doit adresser p\u00e9riodiquement des rapports \u00e0 la Commission sur l\u2019\u00e9volution de ses comptes et sur les mesures prises. La Commission examine d\u2019abord si l\u2019\u00e9volution du d\u00e9ficit effectif est conforme aux recommandations du Conseil. Si ce n\u2019est pas le cas, elle regarde si une \u00ab\u00a0action suivie d\u2019effet a \u00e9t\u00e9 engag\u00e9e\u00a0\u00bb, notamment si les objectifs de r\u00e9duction du d\u00e9ficit structurel ont \u00e9t\u00e9 respect\u00e9s. Une recommandation r\u00e9vis\u00e9e peut alors \u00eatre formul\u00e9e par le Conseil avec, notamment, un report de la date \u00e0 laquelle le d\u00e9ficit effectif doit repasser sous le seuil de 3 % du PIB.<\/p>\n
Pour pr\u00e9venir les d\u00e9ficits excessifs, les Etats qui ne sont pas dans cette situation doivent r\u00e9duire chaque ann\u00e9e leur d\u00e9ficit structurel, d\u2019au moins 0,5 point de PIB, pour atteindre un \u00ab\u00a0objectif de moyen terme\u00a0\u00bb proche de l\u2019\u00e9quilibre structurel du compte des administrations publiques. A cette fin, ils doivent maintenir la croissance en volume de leurs d\u00e9penses publiques au-dessous d\u2019une r\u00e9f\u00e9rence qui tient compte de l\u2019impact des mesures nouvelles relatives aux pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires (ce qui revient \u00e0 exiger un \u00ab\u00a0effort structurel\u00a0\u00bb minimal).<\/p>\n
En 2007, l\u2019Italie avait ramen\u00e9 son d\u00e9ficit public \u00e0 1,5 % du PIB et sa dette juste en-dessous de 100 % du PIB. Son d\u00e9ficit s\u2019est ensuite creus\u00e9 pendant la crise et a d\u00e9pass\u00e9 le seuil de 3 % mais, comme elle n\u2019a engag\u00e9 aucune mesure de relance, il \u00e9tait \u00e9gal \u00e0 celui de l\u2019Allemagne en 2010 (4,2 % du PIB). Sa dette est pass\u00e9e \u00e0 115 % du PIB et le Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne a d\u00e9cid\u00e9 que l\u2019Italie \u00e9tait en d\u00e9ficit excessif. Il lui a recommand\u00e9 de ramener son d\u00e9ficit au-dessous de 3 % du PIB en 2012.<\/p>\n
En juin 2013, il a constat\u00e9 que l\u2019Italie n\u2019\u00e9tait plus en situation de d\u00e9ficit excessif. Son d\u00e9ficit public est en effet revenu \u00e0 2,9 % du PIB en 2012, gr\u00e2ce notamment \u00e0 une r\u00e9duction du d\u00e9ficit structurel de l\u2019ordre de deux points de PIB (r\u00e9sultant surtout d\u2019une hausse des pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires), et il n\u2019est ensuite jamais repass\u00e9 au-dessus de 3 %. La dette \u00e9tait toujours sur une pente ascendante en 2012 et 2013 mais une r\u00e9vision du PSC de novembre 2011 permet \u00e0 titre d\u00e9rogatoire de consid\u00e9rer que le crit\u00e8re de dette est respect\u00e9 si les recommandations du Conseil relatifs aux d\u00e9ficits effectif et structurel sont elles-m\u00eames respect\u00e9es (cette d\u00e9rogation est ensuite applicable les trois ann\u00e9es suivant la sortie de la situation de d\u00e9ficit excessif).<\/p>\n
L\u2019Italie a ensuite l\u00e9g\u00e8rement r\u00e9duit son d\u00e9ficit public effectif pour le ramener \u00e0 2,3 % du PIB en 2017. Son d\u00e9ficit structurel a toutefois augment\u00e9, sous l\u2019effet d\u2019une baisse des pr\u00e9l\u00e8vements obligatoires et malgr\u00e9 une croissance quasiment nulle des d\u00e9penses en euros constants, contrairement aux prescriptions du volet pr\u00e9ventif du PSC. La Commission a toutefois invoqu\u00e9 les \u00e9l\u00e9ments de \u00ab\u00a0flexibilit\u00e9\u00a0\u00bb du PSC (importance des r\u00e9formes, position dans la cycle \u00e9conomique, \u00e9v\u00e9nements exceptionnels\u2026) pour consid\u00e9rer qu\u2019il \u00e9tait malgr\u00e9 tout respect\u00e9.<\/p>\n
La dette publique a \u00e9t\u00e9 stabilis\u00e9e un peu au-dessus de 130 % du PIB \u00e0 partir de 2014, mais elle g\u00e9n\u00e8re une charge d\u2019int\u00e9r\u00eat de 3,8 % du PIB en 2017 (le solde primaire est donc positif \u00e0 hauteur de 1,5 % du PIB). Le taux d\u2019int\u00e9r\u00eat implicite de la dette italienne est donc de seulement 2,9 %, ce qui est relativement peu pour un pays aussi endett\u00e9 et s\u2019explique par la protection qu\u2019offre l\u2019appartenance \u00e0 la zone euro.<\/p>\n
Pour que la dette d\u2019un pays \u00ab\u00a0se rapproche suffisamment\u00a0\u00bb de 60 % du PIB et qu\u2019il ne soit donc pas en situation de d\u00e9ficit excessif, elle doit avoir diminu\u00e9 en moyenne au cours des trois ann\u00e9es pr\u00e9c\u00e9dentes d\u2019un montant sup\u00e9rieur \u00e0 un vingti\u00e8me de l\u2019\u00e9cart entre son niveau initial et 60 %. Une dette de 130 % du PIB en N-3 doit ainsi \u00eatre revenue au-dessous de 120 % du PIB en N, ce qui n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 le cas de la dette italienne. En mai 2018, la Commission a n\u00e9anmoins consid\u00e9r\u00e9, apr\u00e8s une \u00e9valuation globale de tous les \u00e9l\u00e9ments pertinents et notamment des r\u00e9formes engag\u00e9es, que l\u2019Italie n\u2019\u00e9tait pas pour autant en situation de d\u00e9ficit excessif.<\/p>\n
En application d\u2019un des r\u00e8glements de 2013 qui ont modifi\u00e9 le PSC, les Etats membres de la zone euro doivent soumettre \u00e0 la Commission avant le 15 octobre de chaque ann\u00e9e leur \u00ab\u00a0projet de plan budg\u00e9taire<\/em> pour l\u2019ann\u00e9e suivante<\/em>\u00a0\u00bb (pour la France, il s\u2019agit en pratique du rapport \u00e9conomique, social et financier annex\u00e9 au projet de loi de finances). Sur la base de ce document, la Commission formule un avis sur le respect des recommandations du Conseil par l\u2019Etat membre. Si le projet de plan budg\u00e9taire transmis avant le 15 octobre pr\u00e9sente un risque particuli\u00e8rement s\u00e9rieux de non-respect de ces recommandations, la Commission demande \u00e0 cet Etat, dans les deux semaines qui suivent, de lui soumettre un nouveau plan budg\u00e9taire.<\/p>\n L\u2019Italie a soumis son projet de plan budg\u00e9taire le 16 octobre 2018. Identifiant un risque s\u00e9rieux de non-respect des recommandations du Conseil, ce que le gouvernement italien n\u2019a pas contest\u00e9, la Commission lui a demand\u00e9 de pr\u00e9senter un plan budg\u00e9taire r\u00e9vis\u00e9. Transmis le 13 novembre, celui-ci comporte peu de modifications par rapport \u00e0 la premi\u00e8re version.<\/p>\n Appuy\u00e9 sur des pr\u00e9visions macro\u00e9conomiques tr\u00e8s optimistes et non valid\u00e9es par l\u2019institution budg\u00e9taire ind\u00e9pendante italienne (\u00e9quivalent du Haut Conseil des finances publiques), le budget de l\u2019Italie conduit, selon le Gouvernement, \u00e0 un d\u00e9ficit public de 2,4 % du PIB en 2019 (2,9 % selon la Commission) avec une d\u00e9gradation de 0,9 point du d\u00e9ficit structurel (1,2 point selon la Commission). La Commission en a conclu le 21 novembre que l\u2019Italie ne respectait pas les recommandations du Conseil en ajoutant que son projet de budget risquait de remettre en cause des r\u00e9formes (celle des retraites par exemple) adopt\u00e9es par le pass\u00e9 pour donner suite \u00e0 des recommandations ant\u00e9rieures.<\/p>\n Le m\u00eame jour, la Commission a pr\u00e9sent\u00e9 un rapport dans lequel elle conclut, apr\u00e8s avoir pris en compte tous les facteurs pertinents, que l\u2019Italie ne respecte pas le crit\u00e8re de dette et qu\u2019une proc\u00e9dure pour d\u00e9ficit excessif doit \u00eatre engag\u00e9e. Cette proc\u00e9dure serait alors engag\u00e9e pour la premi\u00e8re fois en appliquant le crit\u00e8re de dette.<\/p>\n Le 4 d\u00e9cembre, date de r\u00e9daction du pr\u00e9sent article, le gouvernement italien a fait savoir qu\u2019il transmettrait rapidement une nouvelle version corrig\u00e9e de son budget pour 2019. Apr\u00e8s l\u2019avoir examin\u00e9e, il reviendra \u00e9ventuellement \u00e0 la Commission de proposer puis au Conseil de de d\u00e9cider l\u2019ouverture d\u2019une proc\u00e9dure pour d\u00e9ficit excessif apr\u00e8s avoir de nouveau tenu compte de tous les facteurs pertinents. Ces facteurs permettent de prendre des d\u00e9cisions diff\u00e9rentes de celles que l\u2019application des r\u00e8gles budg\u00e9taires num\u00e9riques imposeraient. Il est donc impossible d\u2019anticiper les d\u00e9cisions que la Commission et le Conseil prendront \u00e0 chaque \u00e9tape de la proc\u00e9dure pour d\u00e9ficit excessif, si elle est d\u00e9clench\u00e9e, et le Conseil pourra toujours ensuite les abandonner ou les corriger.<\/p>\n Les modifications apport\u00e9es en 2011 et 2013 au PSC permettent de franchir rapidement les \u00e9tapes de la proc\u00e9dure mais le Conseil et la Commission peuvent aussi prendre beaucoup plus de temps. A la fin de la proc\u00e9dure, le Conseil peut d\u00e9cider d\u2019imposer \u00e0 l\u2019Etat concern\u00e9 des d\u00e9p\u00f4ts sans int\u00e9r\u00eats et des amendes, qui peuvent atteindre 0,5 % du PIB.<\/p>\n Un r\u00e8glement de 2011 sp\u00e9cifique aux Etats de la zone euro pr\u00e9voit en outre que des sanctions, sous forme de d\u00e9p\u00f4ts sans int\u00e9r\u00eat ou d\u2019amendes, peuvent \u00eatre d\u00e9cid\u00e9es par le Conseil d\u00e8s l\u2019ouverture de la proc\u00e9dure pour d\u00e9ficit excessif et avant la mise en demeure pr\u00e9vue par le trait\u00e9, si la Commission a identifi\u00e9 un non-respect \u00ab\u00a0particuli\u00e8rement grave\u00a0\u00bb des obligations d\u2019un Etat membre ou si le Conseil rel\u00e8ve qu\u2019un Etat \u00ab\u00a0n\u2019a pris aucune action suivie d\u2019effet\u00a0\u00bb.<\/p>\n Les amendes pr\u00e9vues par le trait\u00e9 n\u2019ont encore jamais \u00e9t\u00e9 appliqu\u00e9es et il serait d\u2019ailleurs paradoxal d\u2019imposer des sanctions financi\u00e8res \u00e0 un Etat en d\u00e9ficit excessif. Les enjeux de cette confrontation entre l\u2019Italie et la Commission se situent ailleurs.<\/p>\n Il y a d\u2019abord un risque pour l\u2019Italie elle-m\u00eame et ensuite pour le reste de l\u2019Union europ\u00e9enne, celui d\u2019une crise financi\u00e8re. Les march\u00e9s pourraient se mettre \u00e0 fortement douter de la capacit\u00e9 de l\u2019Italie \u00e0 honorer ses dettes et ses charges d\u2019int\u00e9r\u00eats. La prime de risque sur les obligations du tr\u00e9sor italien pourrait alors augmenter bien plus qu\u2019aujourd\u2019hui\u00a0: L\u2019\u00e9cart avec les taux allemands – le spread – \u00e0 dix ans \u00e9tait de 283 points de base le 30 novembre, contre 139 points le 3 Mars \u00e0 la veille des \u00e9lections l\u00e9gislatives, et pourrait d\u00e9passer les niveaux tr\u00e8s \u00e9lev\u00e9s atteints pendant la crise de 2012 (plus de 500 points). Une crise financi\u00e8re en Italie pourrait ensuite se propager \u00e0 l\u2019ensemble de la zone euro.<\/p>\n Il existe certes aujourd\u2019hui un m\u00e9canisme europ\u00e9en de stabilit\u00e9 (MES) permettant de soutenir les Etats membres de la zone euro en difficult\u00e9 financi\u00e8re et la BCE peut d\u00e9sormais mettre en \u0153uvre un programme d\u2019achat de titres publics pour des quantit\u00e9s illimit\u00e9es. Cependant, ce programme ne peut \u00eatre activ\u00e9 qu\u2019au b\u00e9n\u00e9fice d\u2019Etats qui ont accept\u00e9 de passer avec le MES un accord dans lequel l\u2019assistance financi\u00e8re apport\u00e9e par celui-ci a pour contrepartie des mesures de redressement budg\u00e9taire. Or il est difficile d\u2019imaginer l\u2019actuel gouvernement italien signer un tel accord et accepter les contraintes des programmes d\u2019assistance financi\u00e8re du MES.<\/p>\n L\u2019enjeu, beaucoup plus grave, est celui de la p\u00e9rennit\u00e9 de la zone euro. Les populations des pays du nord et du centre de l\u2019Europe, pas seulement l\u2019Allemagne, risquent d\u2019accepter de moins en moins facilement la que le MES ou la BCE apportent une assistance financi\u00e8re aux Etats prodigues du \u00ab\u00a0club M\u00e9diterran\u00e9e\u00a0\u00bb, pour reprendre une expression parfois utilis\u00e9e outre-Rhin (et la France est un pays m\u00e9diterran\u00e9en). Il ne faut pas oublier que le Brexit et les aspirations de certaines r\u00e9gions d\u2019Europe (Catalogne\u2026) \u00e0 l\u2019ind\u00e9pendance reposent pour une large part sur le sentiment de payer trop pour l\u2019Europe ou pour les autres r\u00e9gions du m\u00eame pays. Le m\u00eame sentiment pourrait conduire les populations des pays qui savent g\u00e9rer leurs finances publiques et qui ont fait des r\u00e9formes difficiles pour y parvenir \u00e0 refuser toute nouvelle assistance aux autres et, s\u2019ils ne peuvent pas en emp\u00eacher le MES et la BCE, \u00e0 r\u00e9clamer \u00e0 leurs dirigeants le retour \u00e0 leurs anciennes monnaies nationales.<\/p>\n Ce risque est certes encore tr\u00e8s lointain, mais les mouvements populaires de protestation contre une fiscalit\u00e9 excessive per\u00e7ue comme servant \u00e0 financer des d\u00e9penses injustifi\u00e9es sont impr\u00e9visibles.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Le Gouvernement italien et la Commission europ\u00e9enne, appuy\u00e9e par les autres Etats de l\u2019Union, ont engag\u00e9 une confrontation \u00e0 propos des pr\u00e9visions de finances publiques de l\u2019Italie et de leur compatibilit\u00e9 avec les r\u00e8gles budg\u00e9taires europ\u00e9ennes. 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