{"id":3506,"date":"2018-10-01T09:10:33","date_gmt":"2018-10-01T07:10:33","guid":{"rendered":"http:\/\/variances.eu\/?p=3506"},"modified":"2018-10-01T09:17:35","modified_gmt":"2018-10-01T07:17:35","slug":"politiques-de-lhabitat-a-lepreuve-de-metropolisation-defis-de-johannesburg","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/variances.eu\/?p=3506","title":{"rendered":"Les politiques de l\u2019habitat \u00e0 l\u2019\u00e9preuve de la m\u00e9tropolisation : les d\u00e9fis de Johannesburg"},"content":{"rendered":"

Situ\u00e9e au c\u0153ur de la r\u00e9gion-capitale du Gauteng, Johannesburg, capitale \u00e9conomique et premi\u00e8re ville d\u2019Afrique du Sud avec 4,4 millions d\u2019habitants[1]<\/sup><\/a>, se r\u00eave en \u00ab\u00a0world-class African city\u00a0\u00bb. <\/em>M\u00e9tropole attractive, concentrant trois quarts des si\u00e8ges sociaux sud-africains, elle a vu sa population cro\u00eetre de 38 % entre 2001 et 2011. C\u2019est aussi un territoire tr\u00e8s \u00e9tendu[2]<\/sup><\/a> et extr\u00eamement fragment\u00e9, marqu\u00e9 par son pass\u00e9 minier et par les legs du r\u00e9gime d\u2019apartheid. Les politiques de d\u00e9veloppement local, men\u00e9es par une municipalit\u00e9 unique cr\u00e9\u00e9e en 2000 \u00e0 l\u2019\u00e9chelle m\u00e9tropolitaine pour favoriser une plus grande int\u00e9gration territoriale, n\u2019ont pas permis de r\u00e9sorber ces fractures. Au contraire\u00a0: les in\u00e9galit\u00e9s se sont aggrav\u00e9es depuis la transition d\u00e9mocratique de 1994.<\/p>\n

La crise du logement est \u00e0 la fois facteur et sympt\u00f4me r\u00e9v\u00e9lateur de ces tensions. L\u2019engagement du gouvernement sud-africain en faveur du droit \u00e0 un logement \u00ab\u00a0ad\u00e9quat\u00a0\u00bb, inscrit dans la constitution de 1996, s\u2019est traduit par la livraison massive de logements enti\u00e8rement subventionn\u00e9s, qui ont b\u00e9n\u00e9fici\u00e9 \u00e0 un m\u00e9nage sud-africain sur cinq. Cependant, ces lotissements, peu \u00e9quip\u00e9s et de qualit\u00e9 m\u00e9diocre, situ\u00e9s en tr\u00e8s grande p\u00e9riph\u00e9rie et mal desservis, ont contribu\u00e9 \u00e0 perp\u00e9tuer des logiques d\u2019exclusion socio-spatiale. Cette situation alimente contestations\u00a0politiques et sociales : en mai 2018, des manifestations violentes ont oppos\u00e9 forces de police et r\u00e9sidents des quartiers sud de Johannesburg, qui exigeaient des logements d\u00e9cents.<\/p>\n

D\u00e9mographie dynamique, crise du logement, accroissement des in\u00e9galit\u00e9s territoriales\u00a0: si l\u2019histoire urbaine sud-africaine reste singuli\u00e8re (Turok 2012), car \u00e9troitement li\u00e9e aux politiques s\u00e9gr\u00e9gationnistes et racistes d\u00e9ploy\u00e9es d\u00e8s le d\u00e9but du 20\u00e8me<\/sup> si\u00e8cle, ces d\u00e9fis s\u2019imposent aujourd\u2019hui \u00e0 de nombreuses m\u00e9tropoles mondiales. Replacer ces enjeux dans un cadre d\u2019analyse commun permet de d\u00e9passer les explications \u00ab\u00a0historiques\u00a0\u00bb auxquelles se limitent trop souvent certains acteurs sud-africains, au risque de perp\u00e9tuer les effets pervers de politiques contemporaines.[3]<\/sup><\/a><\/p>\n

Des dynamiques relevant d\u2019un \u00ab\u00a0fait m\u00e9tropolitain\u00a0\u00bb commun<\/strong><\/h3>\n

Les dynamiques territoriales contemporaines \u00e0 Johannesburg sont \u00e0 rapprocher d\u2019autres villes confront\u00e9es aux effets de la mondialisation. Cependant, leur interaction avec les vuln\u00e9rabilit\u00e9s pr\u00e9existantes du territoire produit des effets de s\u00e9gr\u00e9gation urbaine exacerb\u00e9s<\/em>.<\/p>\n

La ville est confront\u00e9e depuis vingt ans \u00e0 une forte croissance d\u00e9mographique, estim\u00e9e \u00e0 3,2 % par an (CoJ 2016). Relevant en partie d\u2019un effet de \u2018rattrapage\u2019 li\u00e9 \u00e0 l\u2019abolition des freins \u00e0 la libert\u00e9 de mouvement des personnes, cette croissance se tasse\u00a0et devrait plafonner \u00e0 1 % d\u2019ici \u00e0 2030. C\u2019est nettement plus bas que d\u2019autres m\u00e9tropoles \u00e9mergentes comme Lagos, et plus proche \u00e0 terme des 0,8 % de croissance annuelle de la m\u00e9tropole du Grand Paris (APUR 2014). Cela repr\u00e9sente cependant un d\u00e9fi colossal en termes de gestion pour une ville d\u00e9j\u00e0 confront\u00e9e \u00e0 des d\u00e9s\u00e9quilibres territoriaux aigus en mati\u00e8re d\u2019\u00e9quipement et d\u2019acc\u00e8s aux services publics locaux.<\/p>\n

Cette croissance est notamment aliment\u00e9e par un solde migratoire positif. Johannesburg, ville cosmopolite, est la destination premi\u00e8re de migrants ruraux mais accueille aussi la majorit\u00e9 des migrants internationaux[4]<\/sup><\/a> arrivant en Afrique du Sud – une sp\u00e9cificit\u00e9 et un \u00ab\u00a0trait distinctif\u00a0\u00bb partag\u00e9 avec d\u2019autres m\u00e9tropoles mondiales (Arcadie 2016, p.33).<\/p>\n

Cependant, cette forte croissance ne s\u2019est pas traduite par une r\u00e9sorption des fractures territoriales\u00a0– au contraire. Ce sont en immense majorit\u00e9 les quartiers d\u00e9favoris\u00e9s, d\u00e9j\u00e0 tr\u00e8s denses, qui accueillent ces nouveaux urbains (Harrison & Todes 2013) du fait de ph\u00e9nom\u00e8nes vari\u00e9s\u00a0: surpeuplement dans les copropri\u00e9t\u00e9s d\u00e9grad\u00e9es et les immeubles squatt\u00e9s du centre-ville d\u00e9qualifi\u00e9 ; <\/em>explosion d\u2019une offre locative priv\u00e9e informelle dans les townships<\/em>, le ph\u00e9nom\u00e8ne des backyard shacks <\/em>ayant augment\u00e9 de 58% entre 2001 et 2011; et enfin, multiplication des bidonvilles, plus de 165.000 m\u00e9nages vivant aujourd\u2019hui dans 180 nouveaux quartiers informels, <\/em>apparus depuis la fin de l\u2019apartheid sur les franges de l\u2019agglom\u00e9ration (CoJ 2016).<\/p>\n

Les dynamiques d\u00e9mographiques post-apartheid viennent donc aggraver une structure spatiale \u00ab\u00a0invers\u00e9e\u00a0\u00bb, tr\u00e8s inhabituelle par rapport au Grand Paris et \u00e0 d\u2019autres villes-monde : ce sont les quartiers satellites et non pas le c\u0153ur de l\u2019agglom\u00e9ration qui repr\u00e9sentent les zones les plus denses et les plus peupl\u00e9es. Ce sont \u00e9galement les zones les plus \u00e9loign\u00e9es des bassins d\u2019emplois.<\/p>\n

Le d\u00e9s\u00e9quilibre emploi-habitat, principal objectif recherch\u00e9 par le r\u00e9gime d\u2019apartheid, est en effet renforc\u00e9 par les dynamiques \u00e9conomiques m\u00e9tropolitaines. Les \u00e9volutions des vingt derni\u00e8res ann\u00e9es – une d\u00e9sindustrialisation prononc\u00e9e[5]<\/sup><\/a> au profit du secteur financier, qui repr\u00e9sente aujourd\u2019hui 30 % du PIB m\u00e9tropolitain (Karuaihe 2013) – sont all\u00e9es de pair avec une redistribution spatiale des emplois. Le centre-ville, en crise depuis les ann\u00e9es 80, a perdu son attractivit\u00e9 au profit de nouvelles polarit\u00e9s (Sandton, Rosebank, Midrand) et surtout d\u2019une dispersion des emplois dans le quart nord-est de l\u2019agglom\u00e9ration, correspondant aux banlieues hupp\u00e9es tr\u00e8s peu denses (Harrison et Todes 2013). En miroir, donc, par rapport aux zones en croissance. Cette tendance d\u00e9passe le territoire de Johannesburg\u00a0: dans la province du Gauteng, 50 % des emplois sont concentr\u00e9s dans des zones avec une densit\u00e9 r\u00e9sidentielle inf\u00e9rieure \u00e0 10 habitants\/ha.<\/p>\n

En l\u2019absence de transports en commun, cette redistribution accentue l\u2019exclusion durable du march\u00e9 de l\u2019emploi d\u2019une majorit\u00e9 (noire) de l\u2019agglom\u00e9ration.[6]<\/sup><\/a> Ivan Turok, professeur \u00e0 l\u2019Universit\u00e9 de Cape Town et de Glasgow, r\u00e9sume ainsi l\u2019interaction entre in\u00e9galit\u00e9s de revenus et dynamiques du march\u00e9 immobilier, qui engendrent des logiques d\u2019exclusion toujours plus fortes :<\/p>\n

\u201cExtreme income inequality is translated into spatial segregation through the sorting process of the housing market. This has replaced the administrative processes of racial separation under apartheid. Households end up living in particular places according to their ability to pay for the quality of the location and its amenities. The high levels of income inequality and spatial segregation are reinforced by big disparities in the quality of schools, infrastructure and useful social networks, with the result that socio-economic status, race and space overlap and compound each other.\u201d<\/em> (Turok 2012, p.42)<\/p>\n

La municipalit\u00e9 de Johannesburg identifie cette d\u00e9connexion comme l\u2019un de ses principaux d\u00e9fis, avec des cons\u00e9quences sociales et environnementales majeures. Pour les salari\u00e9s du secteur formel, la \u2018d\u00e9sint\u00e9gration\u2019 du march\u00e9 de l\u2019emploi engendre de longs et on\u00e9reux d\u00e9placements[7]<\/sup><\/a>. Surtout, une publication r\u00e9cente \u00e9tablit que ce d\u00e9s\u00e9quilibre emplois\/r\u00e9sidents est non seulement corr\u00e9l\u00e9, mais serait l\u2019un des d\u00e9terminants des tr\u00e8s forts taux de ch\u00f4mage affectant les quartiers p\u00e9riph\u00e9riques, qui atteignent jusqu\u2019\u00e0 70% de la population active (Budlender 2016).<\/p>\n

La ville ne tire donc pas parti des \u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle et des logiques d\u2019agglom\u00e9ration qui font habituellement l\u2019attractivit\u00e9 des grandes m\u00e9tropoles. Rapprocher r\u00e9sidents et emplois est l\u2019une des cl\u00e9s pour agir sur les disparit\u00e9s territoriales. Pourtant, les politiques de l\u2019habitat agissent plut\u00f4t comme \u00ab\u00a0condensateur d\u2019in\u00e9galit\u00e9s\u00a0\u00bb (Davy 2016).<\/p>\n

Le logement et ses politiques: l\u2019impossible r\u00e9gulation des in\u00e9galit\u00e9s\u00a0?<\/strong>[8]<\/strong><\/sup><\/em><\/a><\/h3>\n

Depuis presque dix ans, le gouvernement sud-africain a reconnu \u2013 jusqu\u2019\u00e0 la pr\u00e9sidence \u2013 les limites des programmes d\u2019accession massive et enti\u00e8rement subventionn\u00e9e \u00e0 la propri\u00e9t\u00e9, qui repr\u00e9sentaient l\u2019unique forme d\u2019intervention sur le secteur du logement entre 1994 et 2004. Aujourd\u2019hui, et contrairement \u00e0 de nombreux pays \u00e9mergents, la politique de l\u2019habitat est diversifi\u00e9e en termes de produits et de cibles, et mobilise une palette d\u2019interventions.<\/p>\n

En outre, la ville de Johannesburg a mis l\u2019accent depuis une dizaine d\u2019ann\u00e9es sur le d\u00e9veloppement d\u2019une offre de transports en commun (r\u00e9seau de bus en site propre) pour relier les zones r\u00e9sidentielles p\u00e9riph\u00e9riques et les p\u00f4les d\u2019emplois, encourageant le \u00ab\u00a0d\u00e9veloppement de p\u00f4les denses, mixtes et inclusifs autour de ces corridors\u00a0\u00bb. Cette ambition est refl\u00e9t\u00e9e dans son sch\u00e9ma directeur, adopt\u00e9 en 2016, et qui reste un outil de pilotage strat\u00e9gique malgr\u00e9 l\u2019alternance politique.[9]<\/sup><\/a> La collectivit\u00e9 a \u00e9galement \u00e9t\u00e9 pionni\u00e8re pour d\u00e9velopper certains outils op\u00e9rationnels \u2013 de ma\u00eetrise fonci\u00e8re ou de production de logements sociaux par exemple.<\/p>\n

Et pourtant, tous les indicateurs sont au rouge\u00a0: malgr\u00e9 l\u2019effort budg\u00e9taire colossal consenti depuis vingt ans par l\u2019\u00c9tat[10]<\/sup><\/a> et les efforts de la ville, le d\u00e9ficit de logements, en augmentation constante, a rattrap\u00e9 le seuil de 1994 et est estim\u00e9 \u00e0 300.000 unit\u00e9s.<\/p>\n

Cette situation r\u00e9sulte en partie d\u2019une baisse prononc\u00e9e de production de logements depuis la crise financi\u00e8re de 2008 (-25 % entre 2009 et 2014). Mais elle refl\u00e8te surtout le fait que le parc ne r\u00e9pond pas aux besoins d\u2019une majorit\u00e9 des m\u00e9nages en termes de produits, de prix et de localisation.<\/p>\n

En particulier, l\u2019offre locative \u2013 libre, aid\u00e9e et sociale \u2013 est la seule solution pour une grande majorit\u00e9 des m\u00e9nages, mais reste le parent pauvre de la politique de l\u2019habitat. Le parc locatif social, b\u00e9n\u00e9ficiant d\u2019un cadre r\u00e9glementaire structur\u00e9 et s\u00e9curisant mais relativement r\u00e9cent (2008), est potentiellement un outil puissant\u00a0pour contribuer aux enjeux d\u2019int\u00e9gration urbaine et sociale. Les op\u00e9rations doivent \u00eatre r\u00e9alis\u00e9es dans la zone dense et la programmation (impos\u00e9e aux bailleurs) encourage une mixit\u00e9 sociale. Cependant, l\u2019offre est compl\u00e8tement sous-dimensionn\u00e9e au regard des besoins.<\/p>\n

Johannesburg est l\u2019une des villes les plus dynamiques sur ce segment, ayant cr\u00e9\u00e9 au d\u00e9but des ann\u00e9es 2000 un bailleur social municipal (JOSHCO) et, plus r\u00e9cemment, une fonci\u00e8re (JDA)[11]<\/sup><\/a>. Pourtant, entre 2011 et 2016, seules 2.677 unit\u00e9s ont \u00e9t\u00e9 livr\u00e9es \u00e0 Johannesburg, portant le parc total \u00e0 16.000 unit\u00e9s[12]<\/sup><\/a> sur tout le territoire m\u00e9tropolitain – \u00e0 rapporter aux 300 000 m\u00e9nages identifi\u00e9s comme \u00e9ligibles.<\/p>\n

En accession, les logements neufs produits par le priv\u00e9 sont inabordables pour les m\u00e9nages gagnant moins de 15.000 ZAR par mois (890 EUR environ) soit 80% de la population. Les logements produits par le secteur public restent cantonn\u00e9s \u00e0 la tr\u00e8s grande p\u00e9riph\u00e9rie (+ 30 \u00e0 50 km du centre-ville) et de nombreux migrants n\u2019y sont pas \u00e9ligibles. L\u2019absence de solutions, notamment pour les nouveaux urbains, explique l\u2019explosion de l\u2019habitat indigne\u00a0\u00e9voqu\u00e9 pr\u00e9c\u00e9demment\u00a0: le secteur informel accueille 17% des m\u00e9nages en 2015, une part qui va croissant.[13]<\/sup><\/a><\/p>\n

L\u2019absence de gouvernance m\u00e9tropolitaine de l\u2019habitat <\/strong><\/h3>\n

Plusieurs \u00e9l\u00e9ments peuvent expliquer cette d\u00e9faillance. L\u2019importance symbolique et le poids politique du programme d\u2019accession subventionn\u00e9e \u00e0 la propri\u00e9t\u00e9 pour le parti au pouvoir, dans un contexte o\u00f9 l\u2019ANC est fragilis\u00e9[14]<\/sup><\/a>, sont des \u00e9l\u00e9ments de r\u00e9ponse \u00e9vidents. Cependant, des chercheurs comme Pieterse (2009), Todes (2012) ou Turok (2015) invitent \u00e0 d\u00e9passer cette premi\u00e8re explication, soulignant \u00e9galement les limites d\u2019une gouvernance d\u00e9faillante, caract\u00e9ris\u00e9e par la difficile r\u00e9gulation du secteur priv\u00e9 et la concurrence entre acteurs publics.<\/p>\n

Le premier facteur concerne les modes de r\u00e9gulation des promoteurs priv\u00e9s, acteurs indispensables pour garantir une offre de logements diversifi\u00e9e et accessible, en compl\u00e9mentarit\u00e9 avec le parc social, qui reste tr\u00e8s limit\u00e9. Du fait du contexte politique et des capacit\u00e9s d\u2019organisation du secteur, la municipalit\u00e9 reste en effet cantonn\u00e9e dans une logique de \u00ab\u00a0contractualisation\u00a0\u00bb incitative. Sans recours \u00e0 des outils plus prescriptifs, la ville n\u2019a pas permis l\u2019\u00e9mergence d\u2019une offre priv\u00e9e coh\u00e9rente avec ses orientations territoriales et porteuse d\u2019une programmation plus ambitieuse en termes de mixit\u00e9 sociale ou fonctionnelle. La contestation par le secteur priv\u00e9 de la nouvelle politique de \u00ab\u00a0logement inclusif\u00a0\u00bb, qui vise \u00e0 garantir un minimum de 10 % de logements accessibles pour toute op\u00e9ration de plus de dix unit\u00e9s, est symptomatique \u00e0 cet \u00e9gard.<\/p>\n

Le second facteur tient \u00e0 l\u2019absence de cadre de coordination entre acteurs publics. En effet, le logement est un domaine de comp\u00e9tence \u00ab\u00a0mixte\u00a0\u00bb, les autorit\u00e9s provinciales \u00e9tant responsables de la mise en \u0153uvre de la politique d\u00e9finie par l\u2019\u00c9tat, les municipalit\u00e9s jouant un r\u00f4le de \u00ab\u00a0facilitateur\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Ce chevauchement entra\u00eene une fragmentation et une concurrence \u2013 assez symptomatique des d\u00e9fis de la gouvernance m\u00e9tropolitaine. Le dernier avatar de la politique de l\u2019habitat, annonc\u00e9 en 2014 par la Ministre du logement, illustre parfaitement cette tension. D\u2019un c\u00f4t\u00e9, le Minist\u00e8re et la province ont annonc\u00e9 une \u00ab\u00a0transformation radicale\u00a0\u00bb de la politique, mettant l\u2019accent sur la cr\u00e9ation de \u00ab\u00a0villes nouvelles\u00a0\u00bb d\u2019au moins 10.000 logements, auto-suffisantes en termes d\u2019emplois, ayant vocation \u00e0 \u00eatre d\u00e9velopp\u00e9es par des promoteurs priv\u00e9s. Cette politique continue \u00e0 privil\u00e9gier des projets tr\u00e8s \u00e9loign\u00e9s de la zone dense – des \u00ab\u00a0m\u00e9ga-projets\u00a0\u00bb qui semblent surtout vou\u00e9s \u00e0 r\u00e9p\u00e9ter les \u00e9checs du pass\u00e9. A l\u2019inverse de ces orientations, la nouvelle municipalit\u00e9 affiche une forte priorit\u00e9 politique sur la r\u00e9novation urbaine de l\u2019inner city <\/em>d\u00e9qualifi\u00e9e.<\/p>\n

 <\/p>\n

En conclusion, cette \u00e9tude de cas souligne que l\u2019existence d\u2019une autorit\u00e9 m\u00e9tropolitaine unique ne garantit pas une intervention \u00ab\u00a0\u00e0 la bonne \u00e9chelle\u00a0\u00bb. L\u2019\u00e9clatement institutionnel et le jeu d\u2019acteurs complexe, qui caract\u00e9rise \u00e9galement la gouvernance de l\u2019habitat dans le Grand Paris, nuisent \u00e0 la coh\u00e9rence des politiques du logement \u00e0 Johannesburg. Malgr\u00e9 une situation extr\u00eamement tendue, la politique sectorielle port\u00e9e par la province reste d\u00e9finie exclusivement en r\u00e9action \u00e0 des objectifs quantitatifs, profond\u00e9ment d\u00e9cal\u00e9s par rapport aux dynamiques structurantes du territoire et aux besoins \u00e9mergents. Le projet m\u00e9tropolitain, plus en prise avec ces enjeux, peine \u00e0 produire des effets spatiaux, notamment du fait d\u2019une r\u00e9gulation difficile des acteurs priv\u00e9s.<\/p>\n

Ainsi, et alors que des politiques publiques \u00ab\u00a0vigoureuses\u00a0\u00bb seraient n\u00e9cessaires pour \u00ab\u00a0viser le droit \u00e0 la ville pour tous et la r\u00e9duction des \u00e9carts sociaux et territoriaux\u00a0\u00bb (Acadie 2016, p.7), cette politique d\u00e9faillante produit des effets inverses, aggravant les ph\u00e9nom\u00e8nes de ghetto\u00efsation des quartiers p\u00e9riph\u00e9riques d\u00e9j\u00e0 tr\u00e8s denses. \u00c0 Johannesburg, densit\u00e9 ne rime pas avec intensit\u00e9 urbaine.<\/p>\n

 <\/p>\n

\n

R\u00e9f\u00e9rences bibliographiques cit\u00e9es <\/em><\/strong><\/p>\n