La Métropole du Grand Paris, un étage supplémentaire dans le mille-feuille

Le terme métropole en France renvoie à deux objets très différents. Tout d’abord, il s’agit d’une grande ville concentrant un ensemble de fonctions et de ressources politiques, sociales, économiques, culturelles la plaçant au sommet de la hiérarchie urbaine. Ensuite, c’est un nom utilisé par des institutions locales afin de s’octroyer un label considéré comme essentiel pour obtenir le rang de grande ville. Dans les faits, l’usage immodéré de la notion de métropole pose un problème de clarté, en mettant au même niveau des agglomérations aux caractéristiques fort éloignées.

À partir du cas parisien, en explicitant le phénomène de métropolisation qui touche la capitale française, cet article vise à expliquer les trajectoires concomitantes de la construction d’une métropole politique et d’une métropole de projet. En effet, si les questions des transports et du mode de gouvernement métropolitain coexistent, elles sont indépendantes sur de nombreux plans. Après avoir expliqué le contexte du débat sur le Grand Paris et la mise en place du programme d’infrastructure du Grand Paris Express dans les années 2000, l’article souligne les incertitudes et les inquiétudes concernant la création d’une institution intercommunale politique englobant Paris et sa première couronne au cours des années 2010.

Inaugurée le 1^er janvier 2016, la Métropole du Grand Paris (MGP) est une nouvelle couche du mille-feuille administratif français[1]. Elle regroupe les trois départements de première couronne, Paris et quelques villes limitrophes, dont Argenteuil. Cette MGP est elle-même divisée en douze Établissements Publics Territoriaux[2] (EPT), fonctionnant à la manière d’un Établissement Public de Coopération Intercommunale[3] (EPCI) adapté à la situation francilienne et parisienne. Ces EPT concordent plus ou moins avec le périmètre des Contrats de Développement Territorial[4] (CDT) initiés suite à la loi de 2010 relative au Grand Paris.

 

 

L’articulation entre les CDT, les EPT et la MGP forme le nouveau paysage institutionnel du cœur de la région Île-de-France.

1) Aux origines politiques d’une métropole hors-norme

Afin de cerner les enjeux contemporains de la métropolisation politique parisienne, il est nécessaire de remettre la situation actuelle dans son contexte historique. La MGP a été rendue possible par la conjonction de plusieurs dynamiques provenant de diverses échelles. Tout d’abord, la question d’une institution politique supra-communale comprenant Paris n’a été abordée qu’à partir du déclin de l’emprise de Jacques Chirac sur la droite parisienne (1995-1997). Ce déclin a été concomitant d’une démarche nationale pour favoriser la décentralisation en promouvant l’intercommunalité (1997-2002). Dans ce cadre, l’Île-de-France est apparue en retrait sur le plan politique alors même que l’intercommunalité technique était déjà effective pour de nombreuses compétences. En effet, l’intercommunalité ne se résume pas aux EPCI introduits récemment ; elle recouvre également les coopérations anciennes induites par les syndicats intercommunaux dédiés à des missions techniques comme l’assainissement, la gestion de l’eau, des déchets.[5]

L’intercommunalité politique francilienne a été incarnée depuis les années 2000 par le cas particulier de Plaine-Commune, regroupant des communes communistes autour de Saint-Ouen, Saint-Denis, Aubervilliers et La Courneuve. D’autres territoires avaient créé des intercommunalités, notamment Clichy-sous-Bois et Montfermeil en 1998. Il faut cependant attendre les années 2010 pour voir un réel essor des intercommunalités en proche couronne avec Grand Paris Seine Ouest et Est-Ensemble qui atteignent des tailles comparables à Plaine-Commune (entre 300 000 et 400 000 habitants).

Recomposition du paysage politique francilien dans les années 2000

Au cours de la campagne municipale de 2001, Bertrand Delanoë, le candidat socialiste à Paris, avait proposé la potentielle création d’une communauté urbaine comprenant Paris[6]. Par la suite, les mairies de gauche de proche couronne se réunissent à partir de 2002 sous l’égide de Pierre Mansat, adjoint communiste à Paris (20^ème arrondissement) ; l’élargissement des participants au centre et à une partie de la droite conduit à la fondation de la Conférence métropolitaine à Vanves en 2006, rencontres qui deviendront en 2009 le Syndicat Paris Métropole (SPM)[7].

Parallèlement à ce mouvement provenant des maires, le paysage institutionnel et politique francilien se voit bouleversé lors de l’accession de Nicolas Sarkozy, ancien maire de Neuilly-sur-Seine et président du Conseil général des Hauts-de-Seine, à la Présidence de la République. Il lance ce que l’on nomme le Grand Paris, bloque la révision du Schéma directeur de la Région Ile-de-France (SDRIF) par le Conseil régional et propose de travailler à une loi sur le Grand Paris incluant une réforme territoriale et un programme de transport. La loi relative au Grand Paris de 2010 aboutit finalement à un programme de transport (le Grand Paris Express, ci-après GPE) sans produire une solution sur le plan des institutions politiques métropolitaines (en dehors de la création de la Société du Grand Paris). En conséquence, ce seront les lois de Modernisation de l’Action Publique territoriale et d’Affirmation des Métropoles (MAPAM) en 2014, et portant Nouvelle Organisation du Territoire de la République (NOTRe) en 2015, qui introduiront la MGP au 1^er janvier 2016.

La particularité de la MGP vient de l’intervention de l’échelle nationale pour sa création. Si le parallèle avec la Métropole Lyonnaise (elle aussi ayant un statut particulier) est séduisant, il apparaît dans les faits que la genèse de la MGP s’apparente bien plus à la trajectoire de la Métropole Aix-Marseille. En effet, la Métropole de Lyon est créée à partir d’un accord entre le maire de Lyon et le Président du Conseil Général du Rhône pour fondre les compétences de ce dernier avec la Métropole sur son territoire. Dans le cas de Marseille et de Paris, une telle concordance au niveau local n’existe pas. Il a fallu une imposition de l’institution en top-down, par les parlementaires. Ensuite, à Marseille et à Paris, la fusion des départements avec la métropole n’a pas eu lieu. Marseille se retrouve avec une métropole bicéphale comprenant Aix-en-Provence, mais elle a finalement un fonctionnement proche des autres EPCI français. Paris garde un statut très particulier avec une ville département en son centre (Paris), et des EPT dont certaines communes-membres ne sont pas du même département.

2) Transport et réforme territoriale : deux débats concomitants pour la région parisienne

La congestion des transports dans les années 1990-2000, que ce soit des transports routiers ou des transports ferrés, a enclenché une réflexion plus large sur la gouvernance de la métropole rendue possible par les éléments politiques nationaux et locaux exposés plus haut.

Construire le RER et réformer les départements : le legs des années 1960

Pour comprendre la situation, il faut faire un rappel historique. Dans les années 1960, la France entame une transformation radicale de la métropole parisienne. Le Général de Gaulle et Paul Delouvrier initient une politique d’aménagement ambitieuse avec des villes nouvelles devant désengorger Paris, reliées entre elles et avec le centre par un Réseau Express Régional (RER) efficace et en étoile. Parallèlement, on augmente les investissements routiers pour construire de grandes autoroutes devant améliorer l’accès des banlieues à Paris dans la continuité de la construction du boulevard périphérique. Enfin, pour de multiples raisons, une réforme territoriale prévoit la division du département de la Seine et la création de la carte institutionnelle que l’on connaît aujourd’hui (1964-1965). Le projet d’aménagement du RER et des villes nouvelles s’effectue en même temps que la production de deux schémas d’aménagement (PADOG de 1960 et SDAU de 1965), dont la logique contradictoire sur certains points résulte en une extension des zones bâties, en ayant toutefois un souci de densification dans l’espoir de digérer le plus rapidement possible la croissance démographique et l’ambition de l’amélioration de l’habitat.

 

Un réseau de RER surchargé (années 1990)

Ce mouvement des années 1960 qui divise institutionnellement le territoire avec la réforme du département de la Seine et qui organise la région parisienne autour d’une zone dense s’étalant le long des axes de transports construits en étoile, préfigure la congestion des années 1990-2000 par un manque cruel d’alternatives pour les trajets inter-banlieues. En effet, si efficace soit le réseau de transport qu’est le RER, la concentration des emplois dans Paris et autour de La Défense engendre une saturation d’Est en Ouest des axes routiers et ferrés.

Espoir et déception concernant la capacité des tramways (années 2000)

La remise en cause de ce constat est progressive. Paradoxalement, c’est à la fin du mandat de Jean Tiberi (1995-2001) que la droite parisienne lance le projet d’étude d’un tramway sur le boulevard des Maréchaux afin de désenclaver les marges de Paris et d’apporter une solution alternative au passage par le centre de l’agglomération. Ce travail est repris par l’équipe municipale élue en 2001. L’objectif final est de faire une boucle de Paris. De manière générale, les années 2000 marquent le retour du tramway en Île-de-France avec une quinzaine de projets de lignes tout autour de Paris.

Pour autant, cette solution ne ravit pas tout le monde. Philippe Zittoun[8] a montré l’avantage politique du tramway à de nombreux égards, mais force est de constater que pour une partie des élus de première couronne, la solution ne répond pas aux attentes, notamment en termes de débit et de vitesse. De ce fait, à partir de 2005, le Conseil Général du Val-de-Marne entame des réflexions pour proposer une ligne de métro traversant le territoire départemental en connectant les terminus des lignes de métropolitains existantes avec les lignes du RER. Ce projet deviendra rapidement, en 2006, une association nommée Orbival. Ce terme reprend le mot de la RATP et de la SNCF, « Orbitale », un terme désignant un projet lointain de construire une rocade en orbite autour de Paris.

L’évidence d’un nouveau réseau de métro (2005-2011)

Très vite, entre 2006 et 2007, le Conseil Régional reprend l’idée d’un nouveau réseau en première couronne appelé Arc-Express. Parallèlement, les soutiens à Orbival augmentent : la mairie de Paris puis le Conseil Général de Seine-Saint-Denis adhérent à l’association. Avec ces projets en cours de maturation, le Conseil Régional intègre Arc-Express à son Schéma Directeur (SDRIF) qu’il dévoile début 2007 après quatre ans de révision. Néanmoins, l’élection de Nicolas Sarkozy change la donne. Au moment où le Conseil Régional tente de prendre le leadership sur les questions métropolitaines, il est ébranlé par les annonces présidentielles concernant le projet du Grand Paris (2007-2008). Nicolas Sarkozy demande en effet à ce que le SDRIF soit retardé (il est envoyé au Conseil d’État et est bloqué) afin d’inclure les futurs éléments de son projet dans ce document. Le projet sera finalisé par deux accords entre l’État et le Conseil Régional (2011 et 2013). Ces accords avaient pour but de finaliser le plan de financement et d’ajouter certaines missions à la Société du Grand Paris. Le financement a été revu à la hausse en 2017 par la Cour des Comptes et validé par le gouvernement d’Édouard Philippe en 2018.

 

3) Une métropole politique resserrée sur la première couronne et à l’avenir incertain

La faiblesse de la MGP vient essentiellement de la séparation du projet de transport et du mode de gouvernement. En effet, la construction des nouvelles infrastructures de transport a été décidée en fonction des CDT et des négociations sous l’égide de l’État par le biais de la Société du Grand Paris en 2011 et 2013. Depuis le début, ce projet de transport a pour vocation de couvrir la partie dense de l’Ile-de-France, que ce soie les aéroports, la première couronne ou le site de Saclay.

Le poids financier du projet et les incertitudes sur son calendrier ont amené une partie des élus de banlieue à se méfier de l’ambition du Grand Paris. Tout d’abord, nombreux sont ceux qui auraient souhaité un investissement portant sur l’amélioration de l’existant afin d’accroître le niveau de confort et la ponctualité. Après l’accident de Brétigny-sur-Orge en 2013[9] et les multiples pannes dans les gares parisiennes, les voix se sont élevées pour dénoncer la démesure du financement du GPE face à la nécessité d’investir dans la maintenance des infrastructures existantes. Un décalage de plus en plus important apparaît entre des territoires métropolitains bénéficiant des lignes du Grand Paris et ceux qui sont aux marges. Les nouvelles infrastructures répondent à un besoin indéniable d’investissement dans les transports en commun, mais elles mettent en lumière les limites d’une politique étatique qui donne l’impression d’être surtout attachée aux grands projets.

Du côté politique, la MGP est soumise à de nombreuses critiques concernant son utilité et son efficacité. Elle s’étend sur la zone dense et provoque une division de la région Île-de-France dont les conséquences sont difficiles à prévoir. La deuxième couronne reste sous un régime institutionnel traditionnel (commune, intercommunalité, syndicats intercommunaux, département, région) alors que la première couronne intègre un paysage politique inédit (commune, syndicats intercommunaux, EPT, département, MGP, région). La MGP est quant à elle dépendante de la ville de Paris qui détient 62 des 209 sièges du Conseil. Patrick Ollier (Les Républicains), maire de Rueil-Malmaison dans les Hauts-de-Seine est devenu Président de la MGP en 2016 au détriment de Gilles Carrez (LR), député-maire du Perreux-sur-Marne dans le Val-de-Marne. Il applique la « neutralité budgétaire » (à la fois en respectant la loi et par conviction) qui signifie un budget d’investissement très faible, dépendant des surplus de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE, moins d’une centaine de millions d’euros en 2016 et rien en 2017). Les recettes de la CVAE et les Dotations globales de fonctionnement (DGF) sont quasi entièrement reversées aux communes (3,37 mds € reversés sur un total de 3,43 mds € de recettes en 2017) en dehors de quelques millions d’euros pour le fonctionnement de l’institution (location du siège et une cinquantaine d’employés). L’initiative « Inventons la Métropole du Grand Paris » apparaît comme une tentative de diffuser l’image d’une métropole sobre qui parvient à fédérer les énergies. Le détail de ces projets montre une absence de vision de la métropole, un manque de coordination des orientations concernant l’urbanisme et au final, une institution qui n’a pas réussi à s’accorder sur un projet pour la métropole.

Sans ambition, la « métropole des maires » voulue par la majorité au conseil métropolitain ne fait qu’ajouter des échelons au paysage politique francilien. Les investissements induits par l’initiative de la MGP sont en réalité des projets qui étaient en cours de finalisation et que la métropole labellise pour favoriser son image, consolider sa position et aider les communes à attirer des investisseurs privés. Reste à savoir si Emmanuel Macron voudra pérenniser ce système ou s’il cherchera une nouvelle architecture institutionnelle avant les prochaines élections municipales. En attendant, les chantiers du Grand Paris progressent, les territoires de seconde couronne redéfinissent les liens intercommunaux qui les unissent, et la première couronne est dans l’incertitude d’une éventuelle fusion des départements, d’un remaniement de la MGP, ou d’une éventuelle alternance au conseil métropolitain aux prochaines élections.

L’avenir de la gouvernance francilienne demeure incertain. Les élus comme les administrateurs de la région sont dans l’attente des annonces du Président de la République qui tardent à venir. L’arbitrage entre les camps de Valérie Pécresse (Conseil Régional), Patrick Ollier (MGP) ou Anne Hidalgo (Paris) sera de nature à clarifier le rôle de l’échelon métropolitain et départemental. Pour autant, face aux élections européennes en 2019 et municipales en 2020, il semble qu’une réforme en profondeur passant par la loi soit difficile à imaginer, faute de temps. En octobre 2018, au moment de conclure cet article, deux constats sont possibles : le nouveau réseau de transport est bel et bien ficelé malgré des retards envisageables, alors même que le mode de gouvernement de la métropole est encore en phase de test. Reste à savoir si les essais seront concluants.

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^[1]     Le mille-feuille administratif français décrit le foisonnement des échelons politiques et administratifs existant entre la commune (échelon le plus bas) et l’État ou l’Europe au niveau le plus haut. L’empilement de ces échelons pose des problèmes d’efficacité et de doublon dans la décision publique, mais permet aussi une meilleure compréhension des enjeux territoriaux et une certaine technicisation des politiques.

^[2]     Les EPT sont un échelon particulier à la Métropole du Grand Paris. Ils sont à la fois une institution de coopération entre les communes-membres et une décentralisation de la MGP.

^[3]     L’EPCI est une institution de coopération intercommunale pouvant prendre différentes formes et dénominations en fonction de la taille de l’ensemble qu’elle forme. Il peut s’agir d’un petit regroupement de communes (communauté de communes) ou d’un grand ensemble (communauté urbaine et métropole).

^[4]     Les CDT sont signés par les collectivités concernées et le gouvernement dans le but de promouvoir une spécialité territoriale particulière : la finance autour de La Défense, le numérique et le multimédia à Est-Ensemble, la culture à Plaine-Commune, l’aéroportuaire et les événements internationaux au Bourget, la recherche et la médecine autour de la vallée de la Bièvre http://www.driea.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/les-contrats-de-developpement-territorial-cdt-r2038.html

[5]       Je renvoie le lecteur aux études faites par Emmanuel Bellanger, notamment l’ouvrage avec François-Mathieu Poupeau, Lumières sur la banlieue – Histoire du syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les réseaux de communications, Paris, Éditions de l’Atelier, 2014.

[6]       Bertrand Delanoë, Pour l’honneur de Paris. Chronique : 1977-2020, Calmann-Levy, 1999.

[7]       Dans sa thèse, Jeanne Chauvel revient précisément sur l’ensemble de ces séquences politiques : Chauvel Jeanne, La question du Grand Paris (2001-2012), Thèse de doctorat sous la direction de Jacques Caillosse, Université Paris 2 Panthéon-Assas, 10 décembre 2015.

[8]       Zittoun Philippe, « One policy for two problems: the policy-making controversies of the Parisian tramway », Planning theory and practice, vol. 9, n°4, 2008.

^[9] Déraillement d’un train Intercités entrant en gare de Brétigny-sur-Orge, entrainant une révision des installations et la mise en lumière de leur vetusté.